贾康：法治化是PPP可持续的保障

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编者按为促进ppp规范健康发展，国家发展和改革委员会、财政部、国务院国有资产监督管理委员会等部门近日发布文件，要求不限制民间资本参与ppp项目，防止ppp被异化为新的融资平台，规范ppp项目库管理，纠正ppp泛化的弊端，坚决遏制隐性债务风险的突然增加。为此，我们邀请华夏新供给经济研究所首席经济学家、中国财政科学研究院研究员康佳就如何实现ppp规范的健康发展进行一系列分析，欢迎读者关注和参与讨论。

Ppp(公私伙伴关系)过去被翻译为“公私伙伴关系”，但近年来在国内相关文件中被翻译为“政府与社会资本的合作”，成为中国经济社会发展中的一项重要实践创新。

据相关统计，截至2017年上半年，全国共销售ppp项目1357个，同比增长31.4%，平均投资规模1.73亿元，同比增长27.8%，其中前十名项目总投资额高达2259亿元。在公共工程、基础设施、新工业城市建设和运营等领域，ppp项目建设提供了政府、企业和专业机构合作的新型融资和管理运营模式，可以形成“1+1+1>3”的推进机制。在政府负责的同时，企业和专业机构发展“双赢”，促进了中国民生的改善和经济社会法制化的进程。

随着公私伙伴关系的蓬勃发展，相关部门近期强调要加强其规范化管理，防范相关风险，这显然具有现实性和针对性。要规范ppp的发展，首先要重视ppp的法制化建设。这是因为ppp是政府改变职能甚至“改变自己生活”的典型案例。为了达成ppp协议，政府应该“放低姿态”，与企业签订平等合作的合同。项目运行时间较长(一般需要120年甚至350年)，不可避免地要经历几轮地方政府更迭，而各地方政府主要领导人的偏好可能会有所不同。如果“新官员忽视旧账户”改变了面貌，参与合作的企业该怎么办？因此，如果没有法律制度环境的可靠保障，企业很难参与越来越多的ppp项目，而这些项目应该通过自愿签约的方式在中国发展。

显然，ppp的健康、规范发展客观上要求有一个良好的法律环境来约束、引导和规范ppp的全过程，涵盖ppp项目的整个生命周期，并使协议签署各方，特别是人们感觉非常“强”的政府及其部门，走上遵守合同、依法履行合同的轨道，共同努力实现双赢。只有这样，市场参与者才能感到更放心。

目前，我国有大量关于ppp的“红头文件”，这些文件都具有“法律体系的一部分”的效力，但这些仍然是最低立法层次的法律依据。随着实践经验的丰富和相关操作的成熟，迫切需要相关各方推进ppp立法，更新相关法律法规。如果由于某些原因，目前尚不具备实施公私伙伴关系立法的基本条件，我们还应积极考虑制定《公私伙伴关系条例》，明确界定公私伙伴关系的主要规则，明确排除“假公私伙伴关系”和“假公私伙伴关系”的界限，明确公私伙伴关系的标准和程序，并为鼓励和支持公私伙伴关系发展的国家政策提供法律依据。今后，一旦条件得到满足，公私伙伴关系规则应及时立法，以确保公私伙伴关系这一制度创新能够持续向前发展。(作者:康佳，华夏新供给经济研究所首席经济学家，中国财政科学研究院研究员)