余淼杰：发展粤港澳大湾区重在顶层设计

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粤港澳大湾区是指由广州、深圳、佛山、东莞、惠州(不含龙门)、中山、珠海、江门和肇庆以及港澳形成的城市群，与俗称的“大珠三角”区域基本一致。“大湾区”这个名字有点像美国旧金山的海湾地区。发展粤港澳大湾区的想法最近并不新鲜，但是在新年伊始谈论这个话题是非常重要的。

中国经济的发展自然离不开城市化和工业化。城市化的核心是发展五大城市群，搞好产业集群。尽管中国的五大城市群仅占全国面积的10%，但它们却聚集了40%的人口、60%的gdp和70%的大学。抓住五大城市群的发展，就抓住了城市化的牛鼻子。

在五大城市群中，粤港澳大湾区特色鲜明，区域发展相对最为充分和均衡。对五大城市群的仔细评价表明，京津冀城市群实际上划分为北京和天津两个特大城市，而京津之间的北方三县和廊坊的发展仍然相对落后。熊安新区是一个千年项目，但仍处于规划和示范阶段。事实上，长江中游只有三个孤立的大城市，即武汉、长沙和南昌。客观地说，成渝城市群还没有与重庆联系起来。

真正与粤港澳大湾区相提并论的是长江三角洲城市群，在经济发展、区域联系和发展潜力方面与粤港澳大湾区相当。但仔细看，粤港澳大湾区仍有长江三角洲所没有的优势，即港澳。香港成熟的市场经济和国际金融中心的地位，不仅可以给大湾区九个城市带来大市场的规模效应，还可以借鉴其先进的市场经济运作和管理，为大湾区九个城市的进一步发展提供借鉴。从这个角度来看，粤港澳大湾区在五大城市群中具有独特的地位，其未来的发展不可低估。

然而，如果粤港澳大湾区想在未来取得巨大进步，关键是要做好以下三件事:

第一，允许地区差异，培育城市核心竞争力。

就个人而言，作者认为“保持不变”对发展粤港澳大湾区很重要，但重点是“求异”。未来发展应突出区域差异，强调九大城市核心竞争力的培育。这种模式可能不同于日本东京-横滨和大阪-神户-名古屋的发展。应避免横向和非差异化的“摊大蛋糕”，更多考虑纵向和纵向发展。在各地现有比较优势产业的基础上，因地制宜培育和发展自己的核心优势产业，避免无序竞争和可能的重复建设。

具体来说，我们应该继续发挥香港在金融、物流、会计和离岸贸易方面的优势，使香港成为内地九个城市在制度设计、管理和运作上的窗口。东莞和惠州的重点是加工贸易的转型升级。深圳应该努力把自己建设成为中国乃至亚洲最先进的科技创新中心。就像今天美国的硅谷一样，它之所以比最初的底特律汽车城更有活力，并不在于具体行业的异同，而在于硅谷是全球创新的中心，其江湖地位是不可替代的。

值得一提的是，粤港澳大湾区的发展应该避免“东海岸亮化，西海岸黑暗化”的误解。位于珠江西岸的佛山、珠海、中山和江门应抓住机遇，大力发展白色家电等高端制造业。作为广东的省会，广州应该在贸易和文化发展方面做出更多的努力。肇庆位于大湾区最内陆的部分，旅游资源丰富。“青山绿水是金山银山”，可以继续大力发展旅游业，成为大湾区的先进农业基地和后花园。

第二，在城市群建设中，顶层设计应该先行。

粤港澳大湾区建设最重要的是科学合理的顶层设计和总体规划。成功的粤港澳大湾区在未来不应该停留在过去经常提到的“先厂后店”的模式。因为如果是这样的话，城市之间的城市化和工业化可能互不相同，但它们不能相互融合和互补。

为了实现这一点，顶层的政策规划非常重要。例如，香港作为世界上最成功的自由贸易港和六大金融中心之一，具有明显的比较优势。政府不必制定太多政策，因为“看不见的手”已经成功地调节了市场。

目前，深圳前海自由贸易试验区的下一步是什么？一种选择是遵循规则，过去是什么，现在是什么，另一种想法是升级到一个更开放的自由贸易港。

另外，在政策上值得思考的是，广州怎么样？一个可能的解决方案是将目前的广州港(601228，诊所单元)，如黄埔海关，升级为自由贸易港。毕竟，没有要求。要建设自由贸易港，首先要成为自由贸易试验区。这种设计的优点是，广州、深圳和香港的发展可以是一个角落，相互依赖。

至于东莞和惠州，国家允许东莞探索新的开放经济体系，东莞和惠州的产业结构比较接近。东莞两年来积累的成功经验在很大程度上可以在惠州推广和复制。

第三，要素流动是关键。

为了将粤港澳大湾区发展成为一个具有世界影响力的高端贸易体系，如“自由贸易区”和“关税同盟”，该政策的另一个关键是突破规则，允许各种要素在该地区自由流动。

目前，应该说粤港澳大湾区已经基本实现了产品市场的自由流通。但下一次改革的关键点应该是允许各种生产要素自由流动。这至少包括以下四项要求。

首先，人才的自由流动。目前，香港和澳门的人才来内地工作的手续比以前方便多了，但生活中的具体问题，例如子女上学等，需要进一步落实。相反，大湾区居民前往港澳仍然非常不方便。未来的发展应该考虑给大湾区居民在港澳发展开绿灯。例如，我们可以考虑实施类似“落地签证”的制度。

第二，在资金流动方面，我们可以考虑为大湾区企业的贸易和投资提供更大的便利。在符合国家规定的前提下，可以为本地区企业预留更多的外汇，具体的制度安排也更加灵活方便。

第三，在贸易方面，我们应该进一步提供贸易便利化，努力提供“一站式”和“零差”服务。边检、海关等职能部门应进一步共享数据，避免零散重复建设。

第四，在引进外资方面，应全面实施负面清单管理模式和准入前国民待遇。在制定关于“国民待遇”的具体规定时，如果中国对不同类型企业的现行政策有所不同，门槛应该低一些，而不是高一些。

总之，把粤港澳大湾区建成高端自由贸易区是当前中国城市化发展的一件大事。要想把这出戏演好，必须做好整体规划。

(作者是北京大学国家发展研究院副院长、教授)