娄飞鹏：做好划转部分国有资本充实社保基金的建议

本篇文章2874字，读完约7分钟

党的十八届三中全会和五中全会明确指出:“转移部分国有资本充实社会保障基金。”2019年7月10日，国务院常务会议要求:“全面推进部分国有资本转移，充实社会保障基金。”两个多月后，9月20日，财政部、人力资源和社会保障部、国有资产监督管理委员会、国家税务总局、中国证券监督管理委员会联合下发了《关于全面推进部分国有资本转移充实社会保障基金工作的通知》(财资〔2019〕49号，以下简称《通知》)， 对充实社会保障基金的部分国有资本的转移、股权向双方义务的转移、责任主体的转移等提出明确要求

根据《实施方案》中“试点先行、分级组织、稳步推进”的原则，2018年将在中国联通(600050，股票咨询)(香港股票00762)、中国再保险(香港股票01508)、浙江、云南三个中央金融机构开展试点。在基本完成试点的基础上，中央政府先后转移了50家中央企业和12家中央金融机构。《通知》明确指出:“2019年中央和地方政府将转移部分国有资本充实社会保障基金。其中:在中央层面，到2019年底基本完成合格企业，到2020年底完成困难企业。集中统一监管改革完成后，中央行政事业单位经营的企业将转移；在地方一级，移交工作将于2020年底基本完成。”从中央层面看，已完成三批67家中央企业和金融机构的转移，国有资本转移总额约8601亿元。财政部履行投资者职责的中央金融机构的移交工作已基本完成。从地方层面来看，截至2018年底，参与试点的浙江省和云南省分别转移国有资本158亿元和185亿元。

转移部分国有资本充实社会保障基金是积极应对人口老龄化的现实需要。中国正面临着更加突出的人口老龄化问题。“未富先老”意味着中国正在经历一个经济发展水平相对较低的人口老龄化，“未备先老”意味着中国对人口老龄化没有准备。此外，社会保障的历史债务决定了积极应对人口老龄化存在诸多现实问题。随着经济的发展和人民生活水平的提高，对社会保障的水平和待遇提出了更高的要求，社会保障尤其是城镇企业职工基本养老保险转型过程中遗留的问题更加突出。现收现付制社会统筹账户资金短缺，挤占了全积累制个人账户资金，导致个人养老金账户“空账户操作”问题突出。可以预见，随着我国老年人数量的迅速增加和新增劳动年龄人口的减少，挪用个人养老账户资金补充社会统筹账户的做法也是不可持续的。国有企业是党执政兴国的重要支柱和依靠力量，属于全体人民。也要按照共享发展观的要求，使发展成果惠及全民。转移部分国有资本充实社保基金是一种有效的方式。在转移部分国有金融资本充实社保基金的过程中，也要注意做好相关工作。

一是转移部分国有资本充实社会保障基金和国有企业改革，优化国有企业布局，推进国有企业治理现代化，增强国有企业活力。转移部分国有资本充实社保基金也是实现国有企业产权多元化的一种方式。正常情况下，社保基金等国有资本经营实体作为金融投资者，不干预企业的日常生产经营管理，也不派董事到企业任职。但是，在特殊情况下，《实施计划》明确规定，经批准可以向企业派出董事。因此，应该在公司治理中加以考虑。要考虑到企业主体享有国有股的收益权、处置权和知情权，维护现有的国有资产管理体制，通过优化国有企业治理结构实现双赢。同时，还要减轻国有企业的历史和社会负担，继续减免税费，特别是减轻企业的社会保障缴费负担，促进国有企业更好发展。非上市国有企业的资本定价也需要认真研究。

二是要统一部分国有资本的转移，充实社保基金，进一步提高社保基金的管理能力。首先，从范围上看，2001年开始的“国有股减持”和2009年开始的“国有股转让”都只是针对上市的国有企业，而一些充实社保基金的国有资本的转让包括了上市和非上市的国有企业，范围更广。根据社保基金2018年度报告，截至2018年底，国有股减持和转让资金为2843亿元，充实社保基金，规模相对较小。目前，虽然尚未完全推广，但通过国有资本转让充实的社保基金总额已达8601亿元左右。据CICC(港股03908)测算，国有资本转移所充实的社保基金总规模约为8.7万亿元，为后续社保制度改革赢得了一个时间窗口。其次，从收益的角度来看，社保基金持有的国有股减持和转让只能分红，而部分国有资本的转让充实了社保基金的股权，不仅有分红收益，还可以进行资本运营。根据社保基金2018年年报，社保基金从成立到2018年底的年均投资回报率为7.82%，取得了很好的效果。后续需要进一步扩大社保基金的投资管理权和必要的股权处置权。此外，地方政府社保基金管理机构的投资管理能力需要得到足够的重视，加强对承办主体的监督和监督，对社保基金投资进行专项信息披露，实现国有资本保值增值。

第三，转移部分国有资本充实社会保障基金，促进地区间养老保障的平衡，应该统一。各省设立的国有独资公司负责所转让国有股的集中持有、管理和运营。虽然它有助于各地根据本地实际情况灵活操作，调动地方政府的积极性和主动性，但也有一定的弊端。鉴于基本养老保险省级统筹和国有企业分级投资管理的现实，国有股纳入省级管理可能导致地区间养老保障更加突出的失衡，进一步固化基本养老保险低水平统筹的问题。这是因为各省国有资本的总规模和经营效益存在很大差异。总体而言，经济发展较好的地方国有企业比较发达，而经济发展较好的地方基本养老保险基金比较充裕。将地方国有企业的资本转移到地方社会保障基金可能会导致更好的地方、更坏的地方和地区之间的不公平问题。因此，我们不仅要加快基本养老保险的统筹，还要充分利用中央调节基金。

第四，转移部分国有企业资本充实社会保障基金和稳定资本市场应有机统一。从社保基金方面来看，国有股减持和转让有利于充实社保基金，但在此过程中资本市场存在不同程度的波动。虽然国有资本转移充实社保基金有三年的锁定期，但仍有必要充分估计锁定期结束后对资本市场可能产生的影响，并制定好应对方案。例如，我们可以考虑制定一个长期稳定的投资计划，促进长期和价值投资，更好地实现投资安全性和盈利性之间的平衡。要把国有资本的转移与资本市场的稳定发展联系起来，通过转移部分国有资本充实社保基金，使社保基金成为覆盖面更广的“指数基金”，以增强抵御资本市场非系统性风险的能力，发挥稳定资本市场的作用。同时，它也为通过稳定的资本市场维持和增加社会保障基金的价值提供了便利。

根据《实施方案》的要求，“划转部分国有资本的基本目标是弥补实行视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口”。短期内是这样，但从长期来看，随着中国人口老龄化程度的提高，人们对养老保障的要求也越来越高。国有资本的转移不仅可以用来弥补养老基金的历史债务，还可以成为持续补充养老基金的重要渠道。这就要求我们不仅要转移部分国有资本充实社会保障基金，还要综合考虑延长养老保险缴费年限、规范养老保险缴费基数、完善养老保险的征缴和管理、推迟退休年龄等问题。，以促进建立一个更公平和更可持续的养老保险制度。毕竟，积极应对人口老龄化是一项系统工程，需要许多政策的协调。

(作者是经济学博士，武汉大学高级经济学家)