对症下药 推进社保征管制度改革

本篇文章6854字，读完约17分钟

□卢雄，厦门大学经济学博士

新颁布的《国家税收和地方税收征管制度改革方案》明确规定，从2019年1月1日起，税务部门将负责包括各种社会保障缴费的核定和征收在内的所有征收环节。这是一项非常重要的改革，有助于解决社会保障改革中存在的体制不统一、统筹层次低、征收机制不合理、征收成本高、征收效率低等矛盾。这是管理效率、标准化、公平性和互助性的提高。

社会保障费征收的基本现状

从以下几个方面可以了解我国社会保障费征收的现状:

一、中国社会保障费征收政策的演变。我国社会保障费的征收大致经历了几个阶段:企业向中华全国总工会指定的银行缴纳劳动保险费，劳动保障部门负责征收社会保障费，税务机关和社会保障机构负责征收双重主体。

《深化国税地税征管体制改革方案》要求“明确地税部门收费资金的征管职责”。2016年下半年，国家税务总局决定，自2017年1月起，地方税务机关将负责征收社会保险费。自2017年起，河南省将社会保险费的征收由社保机构全权负责改为由税务机关全权负责。然而，在转移过渡的初始阶段，核实社会保险费的责任尚未完全移交给税务当局。

新颁布的《国家税收和地方税收征管体制改革方案》明确规定，从2019年1月1日起，基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等各项社会保险费由税务部门统一征收，由税务部门负责包括缴费金额核定和征收在内的所有征收环节，相当于采取税务部门全责征收模式。

二、我国社会保障费征收机构的现状。中国目前的社会保险主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。在实践中，中国的社会保险费由一些省市的地方税务局征收，由个别省市的社会保障部门征收。具体分为四种模式:社会保障部门全责征收、地方税务部门部分责任征收(经社会保障部门批准，代其征收)、地方税务部门全责征收、社会保障机构与税务部门按保险类型混合征收。

截至2018年底，全国22个省级地区的税务机关征收了社会保障费，其余14个省级地区(包括北京和天津)的社会保障费仍由社会保障机构征收。税务机关税收征管模式:首先，税务机关实行单位缴费全责征收或部分全责征收模式，至少在广东、浙江、福建(部分保险)、辽宁、黑龙江、厦门、宁波等7个省市实行。全责征收分为“五费统一征收”、“三费统一征收”和“两费统一征收”三种模式；二是其他省市采用委托征收模式，即非全额责任征收模式(在征收社会保险费的过程中，税务部门只负责征收、界定和追债)，这种模式分为三种类型:“五费征收”、“老年失业”和“外资企业和民营企业养老”。

第三，我国社会保障费的收支情况。截至2018年8月，全国企业基本养老保险、职工医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险基金累计余额分别为47264亿元、17392亿元、3712亿元、1734亿元和558亿元。

在社保基金收入中，城镇职工基本养老保险占比最大，2016年底占社保基金收入的65.45%，其次是医疗保险基金收入，2016年底占社保基金收入的24.43%。

在社会保障基金余额中，城镇职工基本养老保险累计余额也是最大的，占2016年底社会保障基金累计余额的58.15%，其次是医疗保险基金，占2016年底社会保障基金累计余额的22.55%。从增长率来看，从1999年到2016年，社会保障基金收入和支出的年均增长率分别为19.37%、18.81%、26.01%和26.18%。

全责征收社会保险费的宏观效应

新颁布的《国家税收和地方税收征管体制改革方案》明确了税务部门全面负责的征管模式。这一改革改变了以往社会保险分散征收的局面，有利于建立“税收征收、财务管理、社会保障支付和审计监督”的社会保险费管理体系，也将带来积极的宏观效应。

首先，有利于扩大社会保障费的征收范围。自1998年我国社会保障制度建立以来，一直存在社会保障费收缴量小的问题，在社会保障部门负责征收社会保障费的地区尤为严重。例如，2016年陕西省注册养老保险缴费的企业数量仅为同期注册税务登记企业的四分之一左右；2016年，湖南省社会保障厅仅批准对同期注册纳税的私营企业和涉外企业总数的2.9%征收社会保障费。

从2005年到2017年，在社会保障完全由税务机关征收的浙江省，企业职工基本养老保险参保人数从876.8万人增加到3913万人，年均增长12.19%。城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险参保人数分别增长17.58%、9.1%、11.99%和17.58%，五大保险参保人数快速增长，基本实现全覆盖。在基本养老保险完全由税务机关征收的广东省，基本养老保险参保人数从2005年的1564.8万人增加到2017年的8434.02万人，年均增长13.83%。在上海，社保费用由社保部门收取，从2005年到2017年，城镇职工基本养老保险参保人数年均增长率仅为5.9%。在社会保障由税务机关征收的江苏省，2009年企业职工养老保险和城镇职工基本医疗保险覆盖率分别达到98%和96%，2014年城乡居民医疗和养老保险基本实现全覆盖，主要社会保险险种覆盖率达到95%以上。

第二，增加社会保障费用，降低社会保障的名义费率。截至2017年10月，全国23个省市税务机关中，7个地区全面负责征收社会保障费，这些地区的社会保障费年均增长率相对较高。例如，浙江省从2005年开始通过税收征收社会保障费，到2015年，社会保障费年均增长率为21.27%。从2013年9月1日起，黑龙江省由原来由社会保障部门征收改为由社会保障部门下达征收计划，由地方税务部门委托征收。仅2013年最后4个月，基本养老保险费就增加了46亿元，储存额为218亿元，与前8个月相比，平均增长47.7%。2017年，河南省社会保险费由税务机关征收。当年，河南省五项社会保险基金总收入2636.55亿元，比上年增长447.68亿元，增幅20.5%。基本养老保险基金年收入1654.55亿元，同比增长23.8%，其中征缴收入1044.4亿元，同比增长36.6%。这些数据充分显示了税务机关在征收社会保险费方面的优势。

尽管江苏是一个税收征收者，但2016年全国社会保障保费同比增长16.4%，而江苏省仅增长6.9%。由于浙江省全面征税，社会保障费收入同比增长17.6%。江苏省2016年国内生产总值为70116亿元，而浙江省仅为47251.36亿元。就人口而言，2016年江苏省有7998万人，而浙江省只有4910万人。虽然江苏的gdp和总人口远远超过浙江，但江苏的社会保障收入却远远低于浙江，浙江的经济总量不如江苏，这是因为江苏的税制采用了“社会保障核实与税收征管”的模式。数据显示，改革后，各省由社会保障部门转变为地方税务部门，社会保障费收入增长率有所提高，税收增长幅度明显较大。

目前需要解决的问题

社会保障征收管理体制改革后，仍有以下问题需要解决:

首先，不同地区社会保障率的平衡。以基本养老保险费率为例，不同地区的基本养老保险实际缴费率和名义缴费率存在较大差异。基本养老保险实际缴费率是指基本养老保险缴费额占职工实际工资总额的比例。调查显示，企业基本养老保险实际缴费率存在较大差异。这主要是因为实际工资总额与支付基数之间存在差距。这一差距的原因是，每个地区通常会对整个账户的支付基数设定一个上限。

与基本养老保险实际缴费率相对应的是相关文件规定的基本养老保险缴费率。目前，国家有关文件规定了具体的支付方式，但在实际执行中，各地都制定了自己的支付比例和支付基数。没有统一的国家标准，或者没有统一的省级标准。有些缴费单位不以法定工资总额为基数，而是以最低工资等较低标准为基数，使得实际缴费率较低。

目前，我国企业职工缴纳的五项社会保险费的名义综合费率约为40%，但各地的费率不同，从30.75%到40.75%不等，其中单位负担的费率约为20.25%到30.25%，个人负担为10.5%。

自2015年以来，中国分阶段连续四次下调或降低社会保险费率，社会保险总费率从41%降至37.25%。从2016年5月1日起，国务院决定将各省企业职工基本养老保险单位缴费率降至20%，单位缴费率为20%。2015年末，基金累计余额可支付9个月以上。，可以分阶段降低到19%;失业保险总费率从2%逐步降低到1%-1.5%。2018年5月1日，国务院根据《财政部人力资源和社会保障部关于分阶段降低社会保险费率的通知》，再次明确了企业职工基本养老保险缴费比例超过19%的省(区、市)。(人力资源和社会保障[2016]36号)单位缴费比例已降至19%的省(区、市)，如果累计资金余额可支付9个月以上，可将实行1%失业保险总费率的省(区、市)分阶段延长降低费率期限至2019年4月30日。工伤保险基金累计余额可在统筹地区支付18至23个月，可在现行费率基础上降低50%。

如果我们不改变征收管理机制，因为原来的社会保障费征收是不够的，即使名义费率高，征收的数额仍然是不够的。较高的名义工资率导致一些单位在缴纳社会保险费时选择较低的基数，如最低工资，以取代法定的职工工资总额基数。因此，要从根本上降低社会保障的总体名义费率，还取决于提高社会保障的征管效率。通过社会保障费征收管理机制改革，可以有效提高征收率，大幅降低社会保障费的名义费率。

社会保障征收管理的实践也表明，在一些社会保障征收范围较广的地区，由于征收管理效率的提高，地方政府往往根据社会保障资金的收支情况降低社会保障费率，从而进一步实现缴费基数，扩大参保人数，形成区域社会保障缴费的良性循环。例如，在浙江省，企业缴纳城镇职工基本养老保险的14%的名义费率在中国相对较低，这是因为税务机关很早就实施了征收社会保障的全部责任。

第二，弥补社会保障基金的预算缺口。2015年1月1日正式实施的新预算法规定，应编制一般公共预算、政府基金预算、国有资本运营预算和社会保障基金预算，并提交人民代表大会批准。所有政府收支都要纳入预算，实行全面预算管理。规定“社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目类别编制，实现收支平衡。”

社会保障收支已纳入国家预算管理。如果地方社会保险出现赤字，地方财政公共预算必须得到补贴，而一般公共预算覆盖整个预算，财政和税务部门只能收取社会保障方面的所有应收账款。否则，财税部门的权利和义务不对称，不利于全面预算管理。

第三，缺乏与社会保障征管相关的配套法律法规。目前，与《社会保障法》相配套的明确了具体社会保障工作实施的行政法规和部门规章一直处于缺位状态。《社会保障法》颁布前制定的许多规章制度仍在使用，导致征收管理方法不完善，征收程序不明确，执法程序不完善。例如，在对未支付社会保障的处罚方面，《社会保障法》规定，对于未按时足额支付社会保障的，可以采取强制措施，如申请分配、申请扣押和查封。然而，由于社保代收机构之间缺乏系统连接和信息沟通，在实践中很难实施代收管理。

社会保障费征收的基本现状

从以下几个方面可以了解我国社会保障费征收的现状:

一、中国社会保障费征收政策的演变。我国社会保障费的征收大致经历了几个阶段:企业向中华全国总工会指定的银行缴纳劳动保险费，劳动保障部门负责征收社会保障费，税务机关和社会保障机构负责征收双重主体。

《深化国税地税征管体制改革方案》要求“明确地税部门收费资金的征管职责”。2016年下半年，国家税务总局决定，自2017年1月起，地方税务机关将负责征收社会保险费。自2017年起，河南省将社会保险费的征收由社保机构全权负责改为由税务机关全权负责。然而，在转移过渡的初始阶段，核实社会保险费的责任尚未完全移交给税务当局。

新颁布的《国家税收和地方税收征管体制改革方案》明确规定，从2019年1月1日起，基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等各类社会保险费由税务部门统一征收，由税务部门负责包括核定和征收缴费金额在内的所有征收环节，相当于采取税务部门全责征收模式。

二、我国社会保障费征收机构的现状。中国目前的社会保险主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。在实践中，中国的社会保险费由一些省市的地方税务局征收，由个别省市的社会保障部门征收。具体分为四种模式:社会保障部门全责征收、地方税务部门部分责任征收(经社会保障部门批准，代其征收)、地方税务部门全责征收、社会保障机构与税务部门按保险类型混合征收。

截至2018年底，全国22个省级地区的税务机关征收了社会保障费，其余14个省级地区(包括北京和天津)的社会保障费仍由社会保障机构征收。税务机关税收征管模式:首先，税务机关实行单位缴费全责征收或部分全责征收模式，至少在广东、浙江、福建(部分保险)、辽宁、黑龙江、厦门、宁波等7个省市实行。全责征收分为“五费统一征收”、“三费统一征收”和“两费统一征收”三种模式；二是其他省市采用委托征收模式，即非全额责任征收模式(在征收社会保险费的过程中，税务部门只负责征收、界定和追债)，这种模式分为三种类型:“五费征收”、“老年失业”和“外资企业和民营企业养老”。

第三，我国社会保障费的收支情况。截至2018年8月，全国企业基本养老保险、职工医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险基金累计余额分别为47264亿元、17392亿元、3712亿元、1734亿元和558亿元。

在社保基金收入中，城镇职工基本养老保险占比最大，2016年底占社保基金收入的65.45%，其次是医疗保险基金收入，2016年底占社保基金收入的24.43%。

在社会保障基金余额中，城镇职工基本养老保险累计余额也是最大的，占2016年底社会保障基金累计余额的58.15%，其次是医疗保险基金，占2016年底社会保障基金累计余额的22.55%。从增长率来看，从1999年到2016年，社会保障基金收入和支出的年均增长率分别为19.37%、18.81%、26.01%和26.18%。

有针对性的政策建议

对于上述问题的解决，笔者建议如下:

首先，不同地区的社会保障率应该逐步平衡。由于改革前不同地区的社会保障率不同，改革后地区之间如何平衡成为最突出的问题。根据改革前后的实际情况，如浙江、黑龙江、河南等由税务部门全面负责征收社会保障的地区，社会保障覆盖面和社会保障基金收入都将大幅增加，这为降低这些地区的社会保障名义费率提供了坚实的基础。

因此，可以在地方税务机关收取社会保险费的同时，分阶段降低某些类型社会保险费的名义费率。降低社会保障名义费率最有希望的方法是降低基本养老保险的名义费率。浙江企业缴纳基本养老保险的实际比例仅为14%，但2017年浙江企业职工基本养老保险累计余额为3592亿元，是全国余额较多的省份之一。

关于已经全面落实社会保障税征收责任的地区的社会保障率，并考虑到社会保障和税收在过渡早期阶段的趋同，以及保持政策的连续性和稳定性，可以考虑在2018年5月降低名义税率。在此基础上，规定此次社会保障费改革全面实施后，各省企业职工的基本养老保险参保单位将减少到18%，单位缴费比例为18%。2018年底，累计资金余额可以支付几个月以上。目前，我国企业职工基本养老保险的最低缴费率为12%，这表明通过提高征管效率，特别是基本养老保险的名义费率来降低社会保障的名义费率是有希望的。

二是加强社会保险费的精算平衡设计。统筹全国基本养老保险，首先要实现全国基本养老保险的部门统一征缴。然而，一些观点反对税务机关征收社会保障费或将社会保障费改为税收，担心这不利于提高社会保障的整体水平。这种观点认为，由于地区间发展不平衡，在提高基金收支的整体水平时，道德风险必然会导致地方政府基金收入的减少和基金支出的大规模增加。这种观点将社会保障费等同于税收，或者社会保障费是由税务部门征收的，社会保险的收入和支出权属于中央政府。事实上，社会保障费改税不必完全属于中央政府或提高水平。由于现行的社会保障征收管理模式造成了不同地区不同的社会保障率，因此必须分类考虑。

社会保障可分为国家社会保障产品和地方社会保障产品。对于基本养老保险等具有“外溢性”的社会保障产品，国家应在全国范围内统筹规划，统一全国费率必须取决于2019年改革后社会保障征缴和分配的进展。缴费基数、费率和缴费年限是社会保障基金精算余额的关键要素。现行制度设计的缺陷容易导致支付义务人与政策、地方政府与中央政府之间的逆向选择和道德风险，导致精算失衡，需要统筹考虑。

第三，社会保障征收管理制度与法律法规的匹配。应重视社会保障征收管理制度与法律法规的配套问题。目前，我们根据《社会保障法》，加快制定实施社会保障工作的具体行政法规和部门规章。修改《社会保障法》颁布前仍在使用的许多规章制度。下一步，应在试行生育保险和医疗保险合并的基础上，制定明确的法规，并对两种保险合并后的相关法规进行规定。