卢锋：如何看待发达国家对华政策调试动向？

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今年的《政府工作报告》指出，“我们正面临一个深刻变化的外部环境”。本论文可以从不同的角度进行研究。我想从中国与外部世界的关系入手，着眼于群体重估的视角，调试发达国家对华政策的走向。

作者:冯路，北京大学国家发展研究院教授

今年的《政府工作报告》指出，“我们正面临一个深刻变化的外部环境”。本论文可以从不同的角度进行研究。我想从中国与外部世界的关系入手，着眼于群体重估的视角，调试发达国家对华政策的走向。首先，我们观察和梳理了发达国家对华政策调整的一些事实:首先，最近中美之间的经贸摩擦是前所未有的；第二，中美摩擦的一些关键问题超出了双边范围；第三，主要发达国家通过世贸组织改革表达其集体要求；第四，中国政策的调整延伸到战略重估。然后简要讨论如何看待上述演变。

首先，中美之间新一轮的经贸纠纷是前所未有的

发达国家对华政策整体调整的突出表现是美国借助“301调查”挑起新一轮贸易摩擦。在当代中美经贸关系的发展历史上，不乏断断续续的波折。就美国301对中国的调查而言，它在1991年至2010年期间发生了五次。然而，去年3月，美国发布了一份针对中国的301调查报告，引发了新一轮摩擦，这与此前的争端大相径庭。

首先，关税措施涉及的进口规模是前所未有的。早先的301调查涉及进口规模，通常是数十亿美元。考虑到时间因素，估计目前的价格不会超过数百亿美元。然而，美国去年分三批实施的增税措施覆盖了2500亿美元的中国进口商品，并威胁对另外2600亿美元的中国进口商品征收关税；中国对美国的进口进行了报复，进口额也达到了1100亿美元。贸易战的规模不是一个数量级。

第二，经贸摩擦引发的谈判水平、频率和频率都是前所未有的。过去，301项调查引发了双边谈判，只有少数例外，这些谈判通常由对外贸易经济合作部的代表牵头。从去年5月到今年2月，中美之间举行了多达10次不同层次的经贸磋商。最重要的是，两国元首在阿根廷主办20国集团峰会期间举行了晚宴，并就停止贸易战升级和90天磋商达成共识。一年之内，由主管副总理领导的中国经贸高层磋商共举行了7次，今年年初不到一个月就举行了3次。此外，去年8月和今年1月初，两国还举行了两次副部长级磋商。

第三，双边谈判涉及的问题在广度和深度上都是前所未有的。前五项301调查往往是由某一特定领域或某几个特定问题引起的纠纷，如盗版光盘的生产和销售、专利和商业秘密的保护、特定领域的进口壁垒或补贴政策等。新一轮经贸磋商不仅涉及中美之间的常规经贸问题，如关税削减、进口增加和知识产权保护，还涉及更广泛、更复杂的“结构性问题”，如技术转让、产业补贴、网络侵权、非关税壁垒和国有企业制度等。今年初，磋商扩大到谈判协议的有效检查和执行机制。

第二，中美摩擦问题超出了双边范围

去年初，美国政府以国家安全为由，对钢铁和铝的进口采取了提高关税的措施，引起了欧盟、加拿大等盟国的抵制，客观上对中国反对美国制裁形成了积极回应。然而，另一方面，一些发达国家出于共同利益，仍然公开附和和支持美国301调查，质疑中国的相关经济制度和政策，并联手向中国表达要求和施加压力。中美经贸摩擦的重大问题超越了双边范围，成为主要发达国家的集体立场，这是发达国家近期对华经贸政策调整的重要表现。

去年5月31日，美国、欧洲和日本的贸易部长在巴黎发表了一份联合声明，通过不计算国名，系统地支持了关于美国对华301调查报告的四个问题，这是此前主要发达国家的集体声音。声明还别有用心地系统地提出了“市场导向条件”的概念，强调这一条件对公平互利的贸易体制具有根本性的保障作用，为发达国家调整对华经贸关系做出了深远的布局。另一个表现是，欧盟委员会(European Commission)主席在7月25日访问美国期间，与特朗普总统发表了一份联合声明，声称“共同保护美国和欧洲公司免受不公平的全球贸易做法的影响。”.....强调改革不公平的贸易做法，包括窃取知识产权、强制技术转让、产业补贴、国有企业造成的扭曲和产能过剩”，这显然也是指中国。

10月1日，三个北美国家签署了新的《美国-墨西哥-加拿大协议》(usmca)，将原《北美自由贸易区协议》(nafta)中竞争、国有企业和垄断的内容从一章扩大到两章:禁止向国有企业提供比市场更优惠的贷款或担保，禁止向濒临破产但尚未制定可信的重组计划的国有企业提供非商业援助。禁止向不符合私人投资规则的国有企业提供债转股支持，并分享包括竞争中立在内的政策做法，以确保国有企业和私营企业之间的公平。新协议的直接目的首先是调整三个北美国家之间的内部关系，但显然它也包含重塑和整合发达国家对华经贸政策的含义。

此外，去年10月4日，b20峰会(G20商务峰会)就公告文件的内容发生了罕见的争议，从一个侧面反映了发达国家对华政策的调试趋势。2018年底，阿根廷作为主席国主办了20国集团和20国集团峰会，2018年底，20国集团发布了《20国集团政策建议》等文件，包括倡导通过谈判解决产业补贴的扭曲效应，确保国有企业的诚信。中方与会机构和企业表达了不同意见，随后发表公开声明表示抗议，并因内部协调不成功而拒绝参加会议。这种不和谐的声音表明，发达国家正试图在多边场合与新兴国家携手，表达它们对中国政策调整的要求。

第三，通过世贸组织改革调整对华经贸关系

尽管新一轮世贸组织改革与该机构的常规改革议程内容重叠，但其特有的含义是对当前国际经济和贸易环境演变的异常反应。新一轮改革是由一些国家在2017年底第11次世贸组织部长级会议期间发起的，去年下半年得到包括中国在内的国际社会的普遍认可，去年年底得到二十国集团峰会的原则确认。不同国家和国家集团对世贸组织改革有不同的理解和看法。就主要发达国家而言，当务之急是通过重建规则来调整与发展中国家特别是中国的经贸关系。

中国支持世贸组织进行必要的改革，以提高其有效性和权威性。去年11月，中国有关部门发布了一份专门文件，阐述了中国关于世贸组织改革的三项原则和五项主张。11月26日，中国参加了中欧+10倡议和中欧-印度倡议，并就制定新规则等问题提出了改革建议，以制衡一些大国抵制的上诉法官任命程序。此外，今年1月25日，包括中国、美国、日本和新加坡在内的76个世贸组织成员签署了《关于电子商务的联合声明》，表明它们将在现有世贸组织协定和框架的基础上开始就与贸易有关的电子商务问题进行谈判。由此可见，wto改革为中国与包括美国在内的wto成员合作创新多边贸易规则提供了新的机遇。

在过去一年左右的时间里，美国和其他发达国家频繁采取行动，试图改变多边规则，调整与中国的经贸关系。例如，美国、欧洲和日本的贸易部长多次发表联合声明，协调相关立场。去年9月，欧盟发布了世贸组织改革概念文件，11月，美国、欧洲和日本与一些发展中国家共同提出了改革建议。目前，这些政策要求几乎涉及发达国家与中国之间经贸纠纷的所有重要领域，包括如何处理产业补贴、如何对待国有企业在经济中的地位和作用、所谓的强制性技术转让和战略投资并购、国内补贴政策的通报和政策环境的透明度、发展中国家的“特殊和差别待遇”问题以及所谓的“市场导向型产业地位”的界定和承认。Wto改革可能成为下一步调整国际经贸关系的新热点，也是发达国家调整对华政策的重要观察点。

第四，重新评估中国战略的趋势

目前，主要发达国家对中国政策的调整主要集中在经贸关系上，但也呈现出整体战略重新评估和重新定位的趋势。继2017年12月《美国国家安全报告》(2017)指出中国是战略对手后，中国和俄罗斯被冠以“修正主义”的大帽子。2018年9月，国防法案指责中国利用“长期国力战略”实现经济和军事崛起，并指出美国应该采取“全政府战略”来应对。该法案宣称，“与中国的长期战略竞争是美国的主要优先事项，它要求整合包括外交、经济、情报、执法和军事因素在内的多种国家力量”，以实现上述目标。

在上述背景下，去年10月4日，美国副总统伯恩斯就中国政策发表演讲，指责中国渗透美国，将触角伸向好莱坞、大学、智库、企业甚至地方政府，并公开质疑中国推动“一带一路”倡议，通过债务外交“扩大全球影响力”。去年10月24日，美国智库发布了《中国的影响与美国的利益》报告，建议在立法机构、地方政府、华裔美国人、大学、智库、媒体、企业、技术和研究等八大领域保持“建设性的警惕”，全面贯彻对等原则，防止渗透。这份报告显示了“冷遏制”的倾向，这甚至在美国学术界引起了关注和争议。

欧美作为世界上最大的发达国家集团，近年来也在调试其对华政策。例如，2016年6月，欧盟发布了《欧盟对中国的新战略要素》，概述了中国发展的多重趋势，并对中国改革缓慢、外国非政府组织立法和人权问题提出质疑。报告建议，中欧关系应根据过去十年左右形势的变化进行重新评估，并强调双边政治和经济交流应是互惠互利的，期待中国承担与获取利益一致的责任。该报告提出了协调成员国和中国之间交流的“EU-范围战略”。

今年3月13日，欧盟发表了《EU-对华关系展望》文件，这使得调试中国的战略意图更加明显。文件指出，“欧洲越来越意识到，中国发展代表面临的挑战和机遇之间的平衡已经改变。”该文件为EU-对华关系提出了新的四重定位:合作伙伴、谈判伙伴、经济竞争对手和治理模式的系统性竞争关系，并认为对华接触政策应根据所涉及的问题进行具体区分和重新评估。有人指出，中国不应再被视为发展中国家，中国需要实现更大的互惠、非歧视和制度开放。该文件要求“16+1”合作应符合欧盟法律、规则和政策。十点行动计划对中国提出了一些竞争性要求，如呼吁中国履行补贴和强制性技术转让承诺，在市场准入和国内采购方面实行互惠，减少国有企业和政府之间融资的扭曲影响，实施欧盟5g网络安全统一政策，加强出口和投资监管等。

在全球通信技术5g升级的背景下，华为在5g设备领域的领先地位引起了质疑。去年8月，美国官员以国家安全为由禁止了华为的设备和服务，并敦促其盟友采取类似政策。从目前的情况来看，大多数国家拒绝效仿，但有些国家仍遵循美国的立场。除了“五眼联盟”的其他成员——英国、加拿大、澳大利亚和新西兰试图跟进或部分呼应之外，日本、韩国、法国、德国、挪威等国也在考虑是否禁止或限制华为设备的使用。美国的压制不仅会改变技术进步，影响中国优秀企业的提升，而且会客观上加速这一过程。然而，这一事件也表明，一些发达国家正在努力调整其对华政策和战略。

5.如何看待发达国家的政策调试

上述观察显示了中国外部环境最近变化的一个方面，这无疑需要关注和重视。但是，也应该看到，最近发达国家对华政策中强调竞争博弈的新趋势受到了其他制约因素和对立力量的制约和平衡，这并不构成具有明确含义的趋势变化，这种前景也不一定会导致新冷战或某种冲突陷阱。

现实中制约平衡的因素很多。首先，由于内外部环境和涉华关系内容的不同，发达国家内部对华政策取向存在显著差异，美国与其他发达国家以及欧盟不同成员国之间对华政策也不均衡。其次，一些发达国家近期政策的变化，在一定程度上源于现有西方盟友之间的制度安排和大国的压力，或者受其自身政策摇摆因素的影响，这与内部趋势变化不同。第三，面对世界格局演变的客观趋势，大多数发达国家务实地肯定中国发展的全球影响，积极评价与中国合作的必要性和积极意义，认识到中国更多地参与全球治理是大势所趋。最后，针对外部环境的变化，中国采取了坚持原则、务实应对、灵活调整、区别对待的合理对策，有助于缓冲矛盾的升级，避免情感冲突的加剧。多种因素相互交织、相互作用，使得发达国家的相关政策调整纠缠在变化导向和犹豫心态之间，呈现出重估与考量相结合的对冲与调试特征。

发达国家调整对华政策绝非偶然，而是新世纪以来，特别是后危机时期中国发展和世界格局演变客观形势的必然结果。首先，中国经济增长迅速，已经成为全球经济增长的最大贡献者。中国与前沿发达国家在许多高附加值和高技术产业上的差距正在迅速缩小，这让美国等主要发达国家感到压力，并生出政策调整的意图。第二，中国积极参与全球治理体系的存量和增量改革，中国的发展道路对世界，特别是发展中国家的影响，以及中国几千年的文明积累显示了治理的积极意义。这些变化补充和借鉴了西方主导的现代治理模式，这应有助于更好地处理当今世界的深刻矛盾。然而，如果发达国家由于认识上的差距而存在过多的预防心态，也会人为地强化与中国关系的竞争动机。最后，由于各种因素，中国的改革开放已经落后了一段时间。不合理的行政干预和过度控制在某些场合仍然存在，传统意识形态的个体因素与改革开放实践的发展之间的矛盾仍有待改善。国内制度现代化和转型的阶段性特征对发达国家有直接和间接的好处。受到外界更多关注的解读可能会导致不耐烦和失望，并推动发达国家政策调整的冲动。

中国共产党第十九次全国代表大会用“大发展、大变革、大调整”概括了当前的世界形势。中国和其他新兴国家的巨大发展带来了全球格局的巨大变化，这必然导致外部环境的深刻变化。辩证地看待一些发达国家对中国政策走向的调整实际上传达了两层含义。一方面，它是中国改革开放40年伟大成就的衍生产物，从一个侧面反映了国际社会对中国阶段性发展成功的普遍认同和肯定，客观上为中国进入全球治理层面开了一场竞赛。另一方面，作为外部环境深刻变化的重要内涵，上述趋势对中国在本世纪上半叶实现经济、社会和治理现代化，特别是对中国与时俱进、实现改革突破、完成现代化体制转型构成了关键性考验。

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