老旧小区改造：改什么？有何影响？难在哪里？

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研究员:王晶晶

引导阅读

2020年4月，中央政治局会议强调，要积极扩大有效投资，实施旧住宅区改造。旧住宅区改造符合人们对美好生活的追求，是改善居民生活条件、扩大内需的重要举措。作为旧住宅区改造系列研究的第一部分，本文主要探讨了三个主要问题:旧住宅区应该改造什么？对经济的影响有多大？当前的困难是什么？

摘要

旧住宅区的改造是什么？

旧住宅小区改造是对现有住房的综合改造，基本上不涉及大规模的拆迁和建设。根据住房和城乡建设部等三部委发布的《关于2019年旧住宅小区改造的通知》，旧住宅小区是指2000年以前在市县(城关镇)建成的住宅小区，公共设施落后，影响居民基本生活，居民改造意愿强。已纳入城市棚户区改造规划，计划拆除和新建(改建、扩建、改建)的棚户区(住宅)，以及城市中居民自建住房的地区和村庄，不属于旧社区范畴。我国直到1998年才全面实施住房商品化改革，因此绝大多数旧住宅区都被改造成了福利分房时期建造的公房，并未纳入分房改革。

从改造的内容来看，可以分为三类:一是基础改造，包括拆迁、安全、卫生、消防、道路、照明、水电供热、光纤、建筑修缮、管道正规化等。，旨在改善基础设施，满足居民最基本的生活需求。二是改善，包括安装电梯、停车场、产权房、无障碍设施等。，旨在改善配套设施及改善社区的整体环境。第三，升级改造，包括增加社区养老、儿童保健、家政、卫生防疫、助餐等。，旨在提高社区公共服务水平。除了对基础项目实施统一改造外，升级改造项目可由居民以菜单方式选择。

旧住宅小区改造、棚子改造与旧住宅改造有显著差异。从改造对象来看，旧居住区改造主要针对居住区；旧区改造的范围更广，不仅包括居住区，还包括城市规划布局、城市环境和道路系统的多维改造；棚改主要是针对棚户区的。从改造方式来看，旧社区的改造大多是存量更新；工棚改造主要是拆除和重建(改建、扩建和重建)；旧的改革既包括拆除和重建，也包括股份制改造。从参与者的角度来看，旧社区的改造目前由政府主导；工棚改为“政府主导+国有企业实施”；在旧的改革中，市场参与者参与更多。从补偿方式来看，旧社区改造不涉及居民补偿和安置；大多数旧的变化是实物安置；工棚改革有实物安置和货币补偿。

从长远来看，空房源旧社区改造市场广阔，预计将带动近4.54万亿元的投资

根据住房和城乡建设部的布局结果，2000年以前，中国有近17万个旧住宅区，涉及数亿居民，超过4200万户，面积约40亿平方米。就地区而言，根据2010年第六次人口普查数据，东部省市旧社区改造规模最大，约占52.5%；其次是中部，约占31.1%；西部最少，约占16.5%。2020年4月，国务院明确表示，2020年将有3.9万个改造项目，涉及近700万居民，是2019年的两倍。

据保守估计，旧住宅区改造总投资约为4.54万亿元。我们按照旧住宅区改造的三大内容来计算:一是基本改造，预计投资1.2万亿元。根据《北京市旧住宅小区综合改造技术经济指标》(2017)，若仅考虑节能、粉刷、门窗、电、水、暖等6项改造，单位建筑面积投资金额为437.8元/套，折合全国水平70%，约为306.5元/套，预计投资40亿元为1.2万亿元。二是改善，预计投资2.66万亿元。如果只考虑安装电梯和停车场，估计每部电梯的成本是60万元，每栋楼3部电梯，6层楼。4200万家庭必须安装233万部电梯，这需要1.4万亿元；据保守估计，该停车场每车位6万元，每两户一个车位，需要1.26万亿元。三是升级投资，预计投资0.68万亿元。根据每个社区和17万个社区的400万元投资估算，总额为0.68万亿元。

旧社区改造的短期进展低于预期，仍有三大难题亟待解决

首先，钱从哪里来？目前居民缴费意愿低，企业参与积极性不高，导致对财政资金的过度依赖和资金缺口大。

旧住宅区改造的可持续融资机制尚未建立。从财政贡献来看，当前的转型主要依靠财政资金。由于减税和减费、增加基础设施投资和房地产市场降温的影响，金融面临巨大压力。如果政府仍然依靠自己的努力，它远远不能满足巨大的转型资本需求。从居民投资的角度来看，大部分旧住宅区都是在福利分房时期建成的，居民长期以来缺乏交费的习惯，而且大部分居民都是老年人和住户，他们缺乏改造后的价值提升效应意识，普遍不愿意出资。从市场参与者参与的角度来看，旧住宅区改造投资大、周期长、收益不确定性高。没有政策支持，难以保证合理的收入，企业普遍缺乏参与的积极性。资本是转型的前提，如何吸引居民和社会资本是急需解决的最大问题。

第二，如何平衡各方利益？旧住宅区数量庞大，涉及数百万家庭的切身利益，因此很难达成共识。

平衡各方利益是旧住宅区改造的关键。旧住宅区改造不同于新建项目，它涉及不同业主、改造主体及相关权利人的各种利益调整。一旦协调不好，就会造成工期停滞或重复装修等问题。从各地的改造实践来看，改造过程中不可避免地会面临各方利益诉求的差异，这往往使项目难以顺利启动。例如，电梯安装的高低楼层之间的利益冲突，停车场改造中的车与车之间的利益博弈，上下水管道改造中各方需求的差异，往往陷入“一人反对，全体员工搁置”的困境。如何满足各方利益，降低协调和磨合成本，是旧住宅区改造中亟待解决的第二大问题。

第三，以后如何维护它？没有一个长期的管理机制，很难长期保持转型成果，陷入“转型-破坏-再转型”的恶性循环。

旧住宅区的改造不是一劳永逸的。没有长期维护和运行管理机制，改造效果难以长期保持。在旧住宅区改造中，“建设分为三个部分，管理分为七个部分”。只有建设和管理并重，民生才能真正受益。在后续管理方面，目前存在三大问题:一是缺乏物业公司的统一管理，老社区居民普遍缺乏有偿服务的习惯，使得后续管理难以推进，很快回到改造前的混乱局面；第二，缺乏住宅管理法规。在不受约束的环境中，很难扭转长期的不良习惯，如乱扔垃圾、违章建筑、停车和破坏植被；第三，由于缺少业主委员会，居民意见难以统一，后续维护工作缓慢。建立旧住宅区改造的后续长效管理机制，形成“合作、共建、共管、共享”的社会治理模式，是旧住宅区改造亟待解决的第三大问题。

风险警示:旧社区改造政策调整等

目录

1旧住宅区改造的发展历程

旧社区应该改变什么？

3旧住宅区改造的影响是什么？

3.1从长期来看，空市场空间巨大，预计将增加投资近4.54万亿元

3.2短期而言，仍有三大难题亟待解决。

3.2.1钱从哪里来？-资金压力大，居民不愿外出，企业积极性低

3.2.2如何协调各方利益？-很难达成协议，因为很难调整。

3.2.3以后如何维护？——缺乏长效管理机制，转化效果难以维持

文本

1旧住宅区改造的发展历程

中国早在2007年就开始了旧住宅区的改造，但在此之前，重点主要是棚户区和危房，旧住宅区的改造进展缓慢。自2019年以来，随着棚改的结束，旧住宅区改造已成为造福民生、扩大内需的重要手段。自2007年启动以来，旧住宅区的改造经历了三个主要阶段:

首先是缓慢推进阶段(2007-2015)。2007年，住房和城乡建设部颁布了《旧住宅区改造指导意见》，首次规范了旧住宅区改造的范围、标准和机制，标志着旧住宅区改造正式启动。但此后很长一段时间，政策重点主要集中在棚户区和危房改造上，而旧住宅区改造进展缓慢，改造内容主要集中在建筑节能减排和房屋维修上，综合改造较少。

第二，试点阶段(2016-2018)。2015年底，Xi总书记在中央城市工作会议上明确提出，要有序推进旧住宅区综合整治，彻底改变粗放式管理模式，使旧住宅区综合整治上升到一个新的高度。截至2017年底，住房和城乡建设部明确开展了广州、厦门等15个城市旧住宅区改造试点。截至2018年底，试点城市改造了106个旧社区，惠及5.9万居民，旧社区改造政策逐步完善，趋于全面。

第三是加速阶段(自2019年以来)。2019年4月，住房和城乡建设部等三部委下发《关于做好2019年旧住宅小区改造工作的通知》，首次将旧住宅小区改造纳入城市保障性住房项目，并给予中央补助资金支持。10月，住房和城乡建设部决定在“两省七市”启动第二轮旧住宅区改造试点。2020年4月，国务院常务委员会明确表示，2020年计划改造3.9万个旧城区，涉及近700万居民，是去年的两倍。随着一系列政策的出台，旧住宅区改造进入加速阶段。

旧社区应该改变什么？

旧住宅区的改造主要是存量更新，而不是拆除和重建。根据住房和城乡建设部等三部委发布的《关于2019年旧住宅小区改造的通知》，旧住宅小区是指2000年以前在市县(城关镇)建成的住宅小区，公共设施落后，影响居民基本生活，居民改造意愿强。已纳入城市棚户区改造规划，计划拆除和新建(改建、扩建、改建)的棚户区(住宅)，以及城市中居民自建住房的地区和村庄，不属于旧社区范畴。地方政府在划定旧住宅区的范围方面有一定的自主权。

旧住宅区的改造主要是存量改造，这与旧住宅区的改造和棚子改造有很大的不同。从改造对象来看，旧社区改造主要针对居住社区；旧城改造主要是通过旧城改造、更新和改造来改变整体面貌，不仅包括居住环境，还包括城市规划布局、环境和道路系统；棚改主要是针对棚户区的。从改造方式来看，旧社区改造多为存量改造，不涉及大规模拆迁和新建；大部分棚子的改动都是拆除和重建(新建、改建和扩建)；旧的改革包括拆除和重建，以及库存翻新。从参与者的角度来看，旧住宅区改造大多由政府主导，而棚改则是“政府主导+国有企业实施”。市场参与者更多地参与旧的变革。从补偿方式来看，旧社区改造不涉及征地拆迁和居民补偿安置；大多数旧的变化是实物安置；工棚改革有实物安置和货币补偿。

从转化内容来看，它主要包括三大类。一是基础改造，包括拆迁和临时拆迁、安全、卫生、消防、道路、照明、水电供热、光纤、建筑修缮、管道正规化等。，旨在解决基础设施老化等问题。二是改善，包括安装电梯、停车场、产权房、无障碍设施等。，旨在改善配套设施及改善社区的整体环境。第三，升级改造，包括改善社区养老、儿童保健、家政、卫生防疫、助餐等。，旨在提高社区公共服务水平。除了对基础项目实施统一改造外，升级改造项目可由居民以菜单方式选择。

3旧住宅区改造的影响是什么？

3.1从长期来看，空市场空间巨大，预计将增加投资近4.54万亿元

根据住房和城乡建设部的布局结果，2000年以前，中国有近17万个旧住宅区，涉及数亿居民，超过4200万户，面积约40亿平方米。就地区而言，根据2010年第六次人口普查数据，东部省市旧社区改造规模最大，约占52.5%；其次是中部，约占31.1%；西部最少，约占16.5%。2020年4月，国务院明确表示，2020年将有3.9万个改造项目，涉及近700万居民，是2019年的两倍。

据保守估计，旧住宅区改造总投资约为4.54万亿元。根据旧住宅区改造的三大内容，我们分别计算了相应的投资金额。

首先是基本的类转换。根据《北京市旧住宅小区综合改造技术经济指标》(2017)，若仅考虑节能、粉刷、门窗、电、水、暖等6项改造，单位建筑投资金额为437.8元/套，折合国家标准70%，约为306.5元/套；根据试点城市的实际重建情况，基本重建的平均费用约为300元/平。根据300元/平和40亿待改造平面积计算，预计全国旧住宅区基础设施改造投资1.2万亿元；

二是改善转型。如果只考虑电梯和停车场，估计每台电梯的安装费用为60万元/台，一梯三户，每栋楼6层。4200万家庭必须安装233万部电梯，这需要1.4万亿元；据保守估计，该停车场每车位6万元，每两户一个车位，需要1.26万亿元。据估计，改善至少需要2.66万亿元；

第三是升级。如果每个社区的投资是400万元，估计有17万个社区，将花费0.68万亿元。

因此，保守估计，至少4.54万亿元应投资于旧住宅区的改造。根据原住房和城乡建设部副部长仇保兴的计算结果，空时间旧住宅区改造市场可达5万亿元。

3.2短期内，进展低于预期，仍有三大困难亟待解决

旧住宅区改造范围广泛，但直接关系到群众的切身利益，导致实际改造中阻力很大。目前，旧社区仍有三大难题需要解决:资金从何而来？如何平衡各方利益？以后如何维护？

3.2.1钱从哪里来？-资金压力大，居民不愿外出，企业积极性低

按照谁受益、谁出资的原则，旧住宅区改造应通过财政拨款、居民出资、市场运作等多种方式筹集资金。从目前进展来看，居民贡献意愿低，社会资本积极性不足，政府财政压力大，旧住宅区改造面临巨大的资金缺口，导致改造进展缓慢，效果不理想。

从财政贡献来看，地方财政压力很大，单靠政府难以承受。从试点城市来看，目前旧住宅区改造主要由政府出资，由市、区政府按一定比例分担，居民和其他渠道的贡献极低。以广州市越秀区扬中社区为例，改造资金总额为2950万元，市财政出资1450万元(49.2%)，区财政出资1490万元(50.5%)，居民仅筹得10万元(0.3%)。与棚改相比，旧住宅区改造不涉及拆迁和重建，政府也不能通过购买和储存闲置土地来转移和增加收入，因此这些项目不会带来任何资金来源。

在2020年的疫情下，地方财政将继续承受压力。一方面，稳定增长，确保就业需要财政努力，另一方面，经济低迷，减税和减费，以及土地市场降温都大大减少了财政收入。2020年第一季度，仅西藏地方财政收入实现正增长，其他30个省市均出现负增长。今年，旧住宅区的改造比去年翻了一番。如果政府仍然依靠自己的努力，就很难满足翻修的巨大资金需求。

从居民投资的角度来看，老住宅区居民的支付意愿普遍较低。大多数旧社区都是在福利分房时期建成的，居民长期缺乏交费的习惯。典型的社区，如“三供一业”的分离和交接，一直由企业承担维护费用，居民普遍认为企业应该出资。然而，在“三供一业”分离和交接之后，居民的观念在短期内难以改变。此外，旧社区的居民大多是老年人和租户，他们对改造后的价值提升效果缺乏认识，支付意愿低。如果居民不连续付款，即使装修完成，也很难进行后续维修。

从社会资本参与的角度来看，由于收入难以保证，企业参与的积极性较低。2019年6月，国务院总理李克强在国务院常务会议上明确表示，要以市场为导向，吸引社会力量参与。同年7月，住房和城乡建设部副部长黄艳在国务院政策吹风会上强调，要采取“居民多给、社会支持、财政补贴”的方式筹集资金。

社会资本参与积极性低的主要原因有四个:一是政策风险高，企业参与转型。预计闲置的公共区域可用于开展业务和反馈改造投资。但是，根据财政部的规定，公有住房属于财政，原则上由市政府统一管理。不允许对外操作；第二，物业费很难收回，老社区的居民长期缺乏支付习惯；第三，空房利润小，老社区居民多为低收入群体，管理利润低；第四，它不涉及容积率的变化，所以企业不能通过配置商品房来弥补投入成本。

3.2.2如何协调各方利益？-很难达成协议，因为很难调整。

平衡各方利益是旧住宅区改造的关键。旧住宅区改造不同于新建项目，它涉及不同业主、改造主体和相关权利人等各种利益的调整。一旦协调不好，往往会出现工期停滞或重复装修等问题。从各地的改造实践来看，改造中不可避免地会面临各方利益诉求的差异，使得项目难以顺利启动。有些人想保护基础，有些人需要改进；底层不允许安装电梯，顶层不允许整改管道；没有车的人不允许改变停车位。由于涉及重大利益，居民往往不愿妥协，经常陷入“一人反对，所有成员搁置”的困境。

根据当地惯例，安装电梯、水管和停车场是旧住宅区改造中最困难的环节，这不仅导致工期延误，还直接导致项目停滞。

(1)如何添加电梯？-顶部是最活跃的，底部是不愿意的

高、低层次的居民意见不一致。高层居民是最活跃的，主要是因为安装电梯后生活的便利性提高了，与此同时，房子的升值幅度约为10%-30%；如果低层居民不愿意，安装电梯不仅会带来噪音污染、占用绿地、阻碍照明等问题，还会造成一、二层房屋的贬值。根据《物权法》，建筑物及其附属设施的改建、改建，应当经总建筑面积三分之二以上、总建筑面积三分之二以上的业主同意。然而，在实践中，他们往往陷入“一户反对，整栋楼搁置”的困境。

(2)如何改变波动？-很难让所有员工都同意

旧住宅区大多建于2000年以前，存在基础设施严重老化、上下水管腐蚀生锈、经常堵塞漏水、防脏水等问题，是旧住宅区改造的重点之一。由于不同居民的利益很难达成共识，在实际改造中存在很大阻力。

高层和低层之间的利益冲突。楼层越低，受上下水管堵塞的影响越明显，改造越强。由于装修期间需要入户，业主在装修期间需要待在家里(约10-15天)，这将导致噪音污染、装修损坏、停水、甲醛污染等问题，高层居民往往不太愿意装修。

所有员工都很难同意。根据现行规定，给排水管道的改造必须经各单位所有住户签字同意，但往往难以实现。要点如下:第一，旧住宅区的居民大部分是租户，所以在装修过程中联系原业主签字很困难也很费时。以北京市朝阳区劲松小区为例，由于缺乏与部分业主的联系签字同意，给排水改造被搁置。第二，居民的需求不同。那些装修好的人担心施工会破坏装修。一些孩子担心噪音会影响他们的学习。一些孕妇担心甲醛会影响胎儿发育，这使得很难达成共识。以北京市朝阳区圣谷北里社区为例，19户延迟签约导致工期延误和政府专项资金回收风险。

(3)如何修理停车场？-无车兴趣游戏

随着汽车保有量的不断增加，旧住宅区的“停车难”问题越来越严重。从1970年到2018年，每1000名居民拥有的汽车数量从5.1辆增加到1720辆。然而，在1994年之前，由于家庭汽车数量的意外增加，在中国的住宅建筑标准中没有要求分配停车位。此后，虽然逐步增加，但在2000年之前，基本上是以1:10的比例分配。根据2015年人口普查数据，41.44%的家庭居住在2000年以前建造的房屋中，停车难问题突出，亟待改善。

作为旧住宅区的改造和改善工程，停车场的配置旨在改善居民“停车难”的问题。目前，河南、浙江、福建等十几个省市已将其作为旧住宅区改造的重点，但在实施中仍存在巨大障碍。

首先，转型基金过度依赖金融。以立体停车库为例，每个车位的平均成本在6-20万之间，很难完全依靠财政投入。然而，一些已建停车场的投资回收期长达30年，且重叠旧住宅区居民支付意识差，投资收益不确定性较高，企业参与积极性较低。然而，长期以来，居民习惯于占用公共道路停车，缴费意愿低，导致过度依赖财政资金，整体进度缓慢。

第二，居民很难同意。目前，各省市停车空间改造的普遍做法是重新规划道路和绿化，利用小块和微型地块、边缘土地和部分绿化增加停车空间。例如，在合肥鹿邑居社区，通过一些绿化的地面硬化改造，永久停车位的数量从不到500个增加到1100个。但是，由于不同年龄段业主的需求不同，老年人更喜欢增加绿地和公园，而年轻人对停车位的需求更大；有车家庭和无车家庭的意见很难统一，这导致了实际改造中的冲突。以长沙市岳麓区八坊社区为例，政府出资将绿地改造为停车库，但因部分居民反对而终止，社区停车难、乱的问题仍未解决。

3.2.3以后如何维护？——缺乏长效管理机制，转化效果难以维持

旧住宅区的改造不是一劳永逸的。如果没有长期的维护和运行管理机制，很难长期保持改造效果，很容易陷入“改造-破坏-再改造”的恶性循环。在旧住宅区改造中，“建设分为三个部分，管理分为七个部分”。只有建设和管理并重，民生才能真正受益。从后续维护的角度来看，目前存在三大问题:一是物业公司缺乏统一管理，老社区居民普遍缺乏有偿服务的习惯，难以推进后续管理，很快回到改造前的混乱局面；第二，缺乏住宅管理法规。在不受约束的环境中，很难扭转长期的不良习惯，如乱扔垃圾、违章建筑、停车和破坏植被；第三，由于缺少业主委员会，居民意见难以统一，后续维护工作缓慢。建立旧住宅区改造的后续长效管理机制，形成“合作、共建、共管、共享”的社会治理模式，是旧住宅区改造的重要环节，也是当前亟待解决的问题。