董登新：世界养老金体系重构

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养老金制度由公共养老金计划和私人养老金计划组成，二者相互依存、相互促进、不可分割。面对人口老龄化问题，世界各国都在不断完善社会保障体系，以期建立一个更加安全、高效和可持续的养老体系。

作者:董登新教授，武汉科技大学金融与证券研究所所长

世界养老金制度重构的动因和趋势

武汉科技大学金融证券研究所所长董登新教授

最初发表于2016年12月20日的《中国劳动和社会保障新闻》理论版

养老金制度是一个国家老年人体面养老、有尊严生活的制度保障。同时，它也是发展养老金融和养老服务的重要物质基础。养老金制度由公共养老金计划和私人养老金计划组成，二者相互依存、相互促进、不可分割。面对人口老龄化问题，世界各国都在不断完善社会保障体系，以期建立一个更加安全、高效和可持续的养老体系。

一、世界人口老龄化及其原因

除了一些经济落后的非洲国家，发达国家和发展中国家都面临着人口老龄化的巨大压力和冲击。世界养老金体系正面临前所未有的挑战和考验。如何选择适合我国国情的养老保障制度，如何提高现行养老保障制度的有效性和可持续性，已经成为世界各国共同的研究课题。

根据联合国和经合组织的数据，世界65岁以上人口的比例将从2015年的8%增加到2050年的18%；世界上75岁以上人口的比例将接近目前65岁以上人口的比例(8%)。作为一个人口众多的发展中国家，中国也进入了老龄化社会。早在2000年底，中国60岁以上人口比例首次超过10%，达到10.46%；65岁以上人口的比例正好是7.0%，两项指标同时达到标准。2014年底，中国60岁以上人口比例上升至15.54%，65岁以上人口比例为10.06%，明显高于oecd国家的平均水平。人口寿命的延长和低生育率是人口老龄化最重要的影响因素。

人口寿命的延长是社会生活水平和医疗水平不断提高的结果。预期寿命大大提高，这是20世纪人类最伟大的成就之一。20世纪50年代初，全球人口的平均预期寿命只有46.5岁。在过去的半个世纪里，人类的平均寿命延长了20多年。人口平均预期寿命的显著提高意味着老年人的比例将显著增加，这是人口老龄化加剧的重要原因之一。

总生育率是指育龄妇女一生中平均生育的子女数量。这一指数的下降也是导致人口老龄化的一个重要因素。目前，约有55个国家的总生育率高于3，其中大多数是非洲国家。在全球224个国家或地区中，有98个国家或地区的总生育率低于2，其中中国大陆的总生育率仅为1.55，香港为1.17，台湾为1.11，澳门为0.93。

随着平均预期寿命的增加和总生育率的下降，“少生多老”的问题必然会变得更加严重。65岁以上老年人占总人口的比例持续上升，人口年龄结构正在老化。人口老龄化给各国的经济和社会带来了许多负面影响。“少子老龄化”的直接后果是劳动力供给短缺、劳动力价格上涨、雇主劳动力成本急剧上升以及潜在经济增长放缓。同时，由于劳动年龄人口的减少，国内生产和服务也将减少，导致投资和消费下降，企业和家庭的收入也将减少。此外，人口老龄化将导致老年人口比例上升、养老金支付的财政负担增加以及老年人的贫困压力，人口老龄化将直接影响现收现付养老金的筹资方式，甚至既定的支付计划也会受到很大影响。

二是养老保障三大支柱结构不断巩固

三根支柱，也称为三条腿或三个层次，是当今世界上最流行的养老金制度结构。美国总统富兰克林首先提出了老年人“三大支柱”的概念？罗斯福在1934年提出了它。二战后，美国学者将三支柱养老保障体系概括为“三条腿的板凳”，以显示其坚定性和稳定性。1994年，世界银行倡导构建“三支柱”养老保障体系，这与美国的“三条腿”理念完全一致。20世纪90年代，美国学术界开始提出“第四条腿”的概念，将“退休后继续工作”视为第四条腿，但其实质仍应属于第三支柱。2005年，世界银行提出建立“五支柱”养老收入保障模式，包括非缴费型养老金、缴费型养老金、个人储蓄账户、自愿储蓄和非正规保障形式。这是对三大支柱的进一步分解和细化。

然而，三大支柱的分解和细化，无论是五大支柱还是十大支柱，归根结底是三大支柱的本质和核心，其主要责任是国家、雇主和个人。只要正确理解三大支柱的本质和区别，就不会混淆五大支柱或十大支柱的分类和归属。

第一个支柱计划是一种由国家发起的缴费或非缴费养老金保护计划，通常称为“公共养老金”计划。其主要特征是:国家建制、覆盖面广、基本保障和国家财政，其作用是保护底线。

第二个支柱计划是由雇主(包括工会和行业协会)发起的各种db(固定福利)或dc(固定缴款)养老金计划。它也可以分为单雇主计划和多雇主计划，其主要功能是补充保护和激励。这种计划在欧洲被称为职业年金，在美国被称为私人养老金。在中国，根据雇主身份的不同，企业年金可以分为两类:由企业提供的企业年金；由行政机关和事业单位提供的称为“职业年金”。大多数第二支柱养老金计划是自愿的、强制性的或准强制性的。一般来说，参加发展合作项目大多是自愿的，而参加发展合作项目大多是准强制性的，但参与者必须满足一定的资格要求。目前，有9个经合组织国家强制实施dc职业年金计划，并直接支付到个人账户。在丹麦和瑞典，除了强制性计划外，还有准强制性dc职业年金。

第三个支柱计划是由家庭或个人发起的各种养老金储蓄计划。与第二个支柱不同，最重要的标志是没有“雇主缴款”。它完全依靠家庭或个人的储蓄，包括退休储蓄和投资、商业养老保险计划、老年人住房以及基于家庭和代际基础的非正式保护形式。

养老保障体系的三大支柱最终体现在老年人收入来源的构成上。第一个支柱的收入来源是公共养老金支付；第二个支柱的收入来源是职业养老金支付；第三个支柱的收入来源是储蓄积累、退休后继续工作的收入和家庭财产收入。在老年人的收入来源中，公共养老金占70%以上的国家，包括匈牙利、比利时、奥地利、爱尔兰、卢森堡、希腊、捷克共和国、斯洛文尼亚、葡萄牙、斯洛伐克、意大利等。显然，在这些国家，私人养老金的规模很小，而且基本上没有多大发展。相反，在芬兰和法国，私人养老金的比例约为70%，这表明公共养老金在两国的作用相对较弱。此外，墨西哥老年人50%以上的收入来自退休后继续工作，这表明公共养老金和私人养老金的供给极其短缺，这使得退休后继续工作的收入成为老年人最重要的收入来源。这是经合组织国家中唯一的例外。

第三，养老金私有化改革的各种尝试

在20世纪70年代末80年代初，当资本主义世界终于走出“经济滞胀”的十年时，国家干预主义受挫，经济全球化的步伐进一步加快，经济私有化和金融自由化的趋势正在上升。养老金私有化的改革浪潮就是这个时代的产物。

20世纪70年代末开始的养老金私有化改革有三种主要模式:

第一种模式是以401(k)为代表的私人养老金在美国变得越来越大、越来越强，并部分取代公共养老金的重要性。401(k)计划是1978年美国税法改革的产物，它成为私人养老金发展的重要契机和推动力。它不仅带来了美国私人养老金储备的快速扩张，也推动了美国资本市场的快速扩张。目前，美国养老金储备总额高达26.81万亿美元，其中私人养老金储备高达24万亿美元，而公共养老金储备仅为2.81万亿美元。就规模而言，私人养老金储备占据绝对优势，成为公共养老金的重要补充和支持。

第二种模式是基于智利1981年的改革。共有11个拉丁美洲国家以“私人”个人账户的形式将强制性储蓄纳入其养老金制度。经过这一轮系统模式改革，从20世纪90年代到21世纪初，中东欧和中亚的13个国家，包括保加利亚、克罗地亚、爱沙尼亚、匈牙利、哈萨克斯坦、拉脱维亚、立陶宛、前南斯拉夫的马其顿共和国、波兰、罗马尼亚、俄罗斯联邦、斯洛伐克和乌克兰，实施了多层次的系统改革，基本上是一个规模缩小的拉美模式。然而，2008年的金融危机导致了一些国家养老金政策的改革和调整。例如，阿根廷和玻利维亚实际上逆转了基于个人账户的模式。在中欧和东欧，一些国家，如克罗地亚、匈牙利和波兰，正在调整私人养老金制度的规模。2011年，劳工组织对智利已运作30年的养老金模式进行了以下评估:"面临最大风险的个人是自营职业者、农业工人、临时工和妇女。这种私有化制度加剧了在获得现有福利方面的性别不平等，并且没有解决覆盖面和适当福利的问题。”

以美国为代表的第三种模式试图在现收现付的基础上建立一个“私有化”的个人账户，但在多次尝试后失败了。在克林顿总统(1993-2001)和乔治·w·布什总统(2001-2009)执政期间，他们使用非常相似的方法进一步推动美国公共养老金的“部分”私有化，即从现收现付的公共养老金计划中削减一小部分，建立一个“私有化”的个人账户，实现社会统筹和老年人个人账户的共存。不幸的是，两位总统的努力都以失败告终。这项改革的支持者和游说者，主要是华尔街利益集团，希望通过“私有化”个人账户将公共养老金引入股市。

事实上，养老金私有化改革的浪潮是缓解公共养老金对财政过度压力的一种方式。随着养老金制度的逐步完善，公共养老金和私人养老金的分工和定位也越来越清晰。私人养老金是扩大养老金储备规模的重要支柱，是公共养老金的必要补充；另一方面，公共养老金以财政保障为基础，遵循覆盖面广、基本保障的原则，实现养老保障的底线保障。私人养老金注重长期积累，而公共养老金则注重收支平衡。事实上，它们相辅相成，缺一不可。

第四，第一支柱在支持老年人方面的作用不断增加

长期以来，国际劳工组织(ilo)非常重视国家对低收入和弱势群体的社会保护责任。事实上，早在1952年，国际劳工组织就通过了《社会保障最低标准公约》。2001年，劳工组织主张通过扩大缴费计划的覆盖面、发展非缴费计划和发放特定津贴，为系统外的群体和家庭提供保护。2009年6月，国际劳工组织通过了《全球就业契约》，呼吁各国通过建立最低社会保护来加强和扩大其社会保护制度。2011年，国际劳工组织提出了"社会保障最低标准"的概念，并通过多项措施实现了该制度的全面覆盖。2012年，国际劳工组织通过了《关于国家社会保护底线的建议》，其中重申社会保障权是一项人权，并承认社会保障是预防和减少贫困、不平等、社会排斥和社会不安全、促进平等机会、性别平等和种族平等以及支持从非正规就业向正规就业过渡的重要工具。“社会保障是对人民的投资”。并提出了“国家社会保障扩张战略”:在没有最低水平社会保障保障的国家，应优先将实施社会保障底线作为出发点和国家社会保障体系的基本要素。

事实上，国际劳工组织一直主张建立社会保护底线机制。其目的是不断强化自下而上或自下而上的第一支柱作用，包括两个方面:一是基本养老金的全覆盖和支付面的扩大；第二，除基本养老金外，建立与社会福利和减贫机制相关的非缴费型计划。这些改革措施更加注重社会公平正义和社会弱势群体的底线保障，进一步强化和凸显了养老保障第一支柱的基础地位和支撑作用。

在世界主要国家，第一支柱计划，即公共养老金计划，大致可分为四类:

(1)基本养老金。它有两种不同的形式。第一种形式:任何符合一定生活标准的人都可以获得固定金额的基本养老金，不管受益人支付多少。第二种形式:养老金支付完全取决于支付期限，但与收入无关。在经合组织，共有11个国家有要求居住年限的基本养老金计划，另有6个国家有要求支付年限的基本养老金计划。前者包括澳大利亚、新西兰、加拿大、智利、荷兰、瑞典、丹麦、挪威、芬兰、希腊和冰岛。后者包括英国、卢森堡、冰岛、捷克共和国、爱沙尼亚和日本。在以色列，基本养老金由生活水平和支付期限决定。在经合组织以外的国家中，南非的基本养老金是基于居住时间的要求，而阿根廷和俄罗斯的基本养老金是基于支付期限的要求。

(2)最低养老金。也称为最低缴费额。它可以指某个缴费计划的最低养老金，也可以指所有计划的最低养老金总额。与经济情况调查计划不同，它不受家庭储蓄收入的影响，但最低养老金点与工作收入有关，支付水平也可能考虑其他养老金收入。共有13个经合组织国家在其收入相关计划中设定了最低养老金，即法国、意大利、比利时、卢森堡、瑞士、葡萄牙、西班牙、波兰、匈牙利、捷克共和国、斯洛文尼亚、土耳其和墨西哥。此外，中国、印度、巴西、阿根廷和沙特阿拉伯也设立了最低养老金。

(3)对老年人的社会援助。这是一种经过资源测试的福利或经过收入测试的福利。几乎所有国家都建立了这种“狭窄的社会安全网”，主要是为养老金权利严重不足的老年人提供社会救助。其中，最典型的老年援助项目包括生活津贴和医疗援助，例如美国的社会保险和医疗补助。社会救济金的金额主要取决于家庭收入和家庭财产测试结果。

(4)老年福利。近一半的经合组织国家为老年人提供额外的现金支付、服务或实物，如住房、取暖费用、医疗保健保障、免费电视观看、交通费用减免等。大多数养老金不需要收入测试。然而，在一些付款中引入家庭调查将有助于减少这项福利的未来支出。

近年来，世界各国的养老金制度改革主要针对一系列不利于制度有效性和可持续性的改革措施，如扩大养老金覆盖面和控制支付成本、设计养老金支付的充足性和替代率、减少和解决老年人贫困(降低老年人贫困率和申请最低生活保障的老年人比例)， 养老金支付水平的自动调整机制、法定退休年龄的延长和养老金税制的安排等。

[①] m.queisser:养老金改革与国际组织:从冲突到融合，《国际社会保障评论》，第53卷(2000年)，第2期，第31-45页。

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