李湛：如何看待地方政府隐性债务规模？

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[作者简介]李湛，中山证券首席经济学家，研究所所长，中国证券业协会首席经济学家委员会委员，中国首席经济学家论坛理事，中国证监会和深圳证券交易所债券部研究顾问，腾讯金融技术智库专家，深圳证券交易所博士后，多伦多大学访问学者。

地方政府债务的定义和分类

地方政府债务可分为显性债务和隐性债务。其中，显性债务是指财政部预算司统计披露的反映在地方政府资产负债表中的债务。

国务院2014年第43号通知明确指出，地方政府债券是地方政府唯一的融资渠道，并规定了地方政府发行替代债券以替代非债券形式债务的三年替代期。

据财政部披露的数据，截至2018年底，全国地方政府显性债务存量为18.39万亿元，其中地方政府未偿债券18.07万亿元，非债券形式债务0.32万亿元(2015年前形成的非替代地方政府偿债义务债务，主要包括银行贷款等)。)。

在2017年7月24日召开的政治局会议上，“地方政府隐性债务”一词首次被提及。

与显性债务相比，地方政府隐性债务是指不在限额和预算管理计划范围内，不以地方债务形式存在，但地方政府可能不得不承担偿还责任的债务。由于隐性债务的支付不是当前的义务，对于隐性债务的认定仍然缺乏统一的标准和规范，难以准确确定其规模。

中国财政科学研究院院长刘尚希认为，地方政府隐性债务包括建设性债务、消费性债务和政策性融资担保，涉及面广，如地方融资平台公司债务、政府与社会资本合作(ppp)项目债务、棚改债务、政府购买服务项目债务、地方“僵尸国有企业”债务、金融扶贫项目债务、养老金缺口、政策性融资担保等。

地方政府隐性债务规模的测算

(a)国际权威机构估计

根据国际清算银行的数据，2017年底中国政府债务余额为38.8万亿元，同期官方政府债务余额为29.9万亿元(国债余额为13.4万亿元+财政部公布的地方债务余额为16.5万亿元)。两者的区别在于国际清算银行认可的中国地方政府隐性债务余额，总计8.9万亿元。

2017年，国际货币基金组织(International Monetary Fund)对中国进行第四次咨询访问时，该报告显示，2016年底中国广义政府债务余额为46.4万亿，狭义地方政府债务余额为27.3万亿，即国际货币基金组织(International Monetary Fund)确定的2016年中国地方政府隐性债务余额为19.1万亿。

标准普尔在2018年10月发布的全球评级报告中指出，中国地方政府的表外债务可能高达30-40万亿元人民币(约合5.78万亿美元)。

标准普尔的信用分析师Gloria lu和laura li及其团队在报告中表示，中国地方基础设施投资与中央政府允许的资金之间存在巨大差距。因此，表外债务的实际水平可能高达30万亿元至40万亿元的几倍，或约4.34万亿至5.78万亿美元。

(二)国内研究机构的计算

联讯证券的李麒麟将国内研究机构对地方政府隐性债务的计算方法分为三类，即从资本来源的角度、从借款人的角度和从资本利用的角度。

由于隐性债务基金投资的多元化，很难从资本利用的角度来衡量隐性债务。因此，制度大多从资本来源和借贷主体的角度来衡量地方政府的隐性债务。

1.从资金来源计算

海通证券蒋超(600837)在2017年末从资金来源角度测算地方政府隐性债务时，将地方政府隐性债务界定为地方政府为公益性或准公益性项目借入的金融债务，主要包括地方政府融资平台贷款、发行的债券、其他非标准融资、政府采购服务和ppp是合同项下与绩效相关的支出责任。

从资金来源看，地方政府在筹资中可能形成的隐性债务主要包括银行贷款(包括政策性银行)、发行债券、设立政府基金、融资租赁等非标准融资(包括经纪资产管理计划、基金子公司、信托、保险债务投资计划等)。)，这总共形成了大约32万亿的隐性债务。

按项目:

(1)银行贷款方面，据2013年7月31日银监会公布，截至2013年6月底，平台贷款余额为9.7万亿元，同期国内金融机构贷款余额为68.1万亿元，占比14.2%。假设该比例不变，2017年底国内金融机构贷款余额为120.1万亿元，预计平台贷款余额约为17万亿元。

(2)债券融资:根据风数据，截至2017年底，风城投资债券存量为7.02万亿元。

(3)非标准融资:根据基金行业协会相关年度统计报告，截至17月底，通过经纪渠道业务对地方融资平台的投资规模为6907亿元，不包括投资证券投资基金的套期部分(2.1%)和特许机构的资产管理产品和私募股权基金(10.4%)，通过经纪渠道业务直接投资地方融资平台的资金规模约为0.6万亿元。

基金子公司专项账户对地方融资平台的最终投资规模为9638亿元。剔除对特许金融机构和私募股权基金资产管理产品投资的嵌套部分(35.1%)，通过基金子公司直接投资于地方融资平台的资金约为0.63万亿元。

根据保险资产管理协会的数据，17年末债权加股权的累计注册金额约为2万亿元，可以估计债权投资计划的累计注册金额约为1.87万亿元。这部分债权投资计划主要投资于基础设施和房地产，大部分将流入地方政府融资平台。

此外，根据中国信托协会的数据，投资于基础产业的信托基金约为3.8万亿元。这四项资产管理计划总计6.9万亿元，形成了地方政府的隐性债务。

(4)融资租赁:根据中国租赁联盟发布的2017年年报，截至2017年底，全国融资租赁合同余额约为6.06万亿元。根据商务部2016年发布的报告，融资租赁资产在基础设施和房地产行业的比重约为7.64%。据粗略估计，通过融资租赁方式投入地方政府融资平台的资金约为0.46万亿元。

(5)政府资金和ppp项目:政府资金和ppp项目的初衷是政府和社会资本共同承担风险，不会增加地方政府的隐性债务。然而，在实施ppp项目的过程中，一些地方政府会通过承诺回购和实际债务的方式形成隐性债务。根据国际货币基金组织的估计数据，涉及政府资金的债务约为3.1万亿元。

联讯证券的李麒麟用同样的方法估算了2018年底地方政府的隐性债务余额，发现20万亿、7.6万亿、7万亿和2.4万亿的隐性债务是由银行贷款、债券、非标准和金融租赁四种类型的资金形成的，总规模为37万亿。

2.以城市投资为融资主体

国内机构大多采用测算地方政府融资平台债务规模的方法，从融资主体的角度估算地方政府隐性债务。

由于大部分融资平台都是发债企业，海通证券蒋超积累了公开信息披露的融资平台(主要是发行风力级城市投资债券的融资平台)的计息债务，得出各平台2017年末长期贷款余额合计为17.7万亿元，短期贷款余额为2.6万亿元，应付债券余额为7.5万亿元，应付票据余额为0.4万亿元，一年内到期的非流动负债余额为4

扣除部分已纳入预算的债务(财政部官方网站公布的地方政府债务余额减去同期地方政府债券余额约为1.7万亿元)，2017年底隐性债务规模约为30.6万亿元。

苏宁金融研究所以城市投资企业的带息债务为地方政府隐性债务的主要组成部分，预计到2018年7月底，隐性债务规模已达到32万亿元。

沈万红元(000166)孟、李伟认为，截至2017年底，城市投资发行人的债务余额为30万亿(其中债券余额为7万亿，信用余额为20万亿，非标准余额为3万亿)。根据银监会城市投资平台发布的数据，包括非债券发行人在内的所有城市投资公司的信用额是该数据的1.5倍，城市投资信用的总规模为30万亿元，受益信托网发布的城市投资基础设施不规范约占不规范总额的15%，得出城市投资不规范总额为6万亿元。截至2017年底，地方政府隐性债务总额达到43万亿元。

(3)国内其他学者的研究和评价结果

中国社会科学院国家金融与发展实验室副主任、国家资产负债表研究中心主任张小静在《2017年中国去杠杆化进程报告》中指出，目前地方政府融资平台债务约为30万亿元，约占国内生产总值的40%，是地方政府或有债务的最大部分。

清华大学财税学院院长白重恩带领一个团队调查地方政府融资平台的债务。结果显示，截至2017年6月底，地方政府隐性债务约为47万亿元。

中国社会科学院世界经济与政治研究所的张明结合地方审计部门、城市投资债券和ppp项目的数据，估算了省级隐性政府债务，得出省级隐性政府债务规模约为23.57万亿元。

摘要

根据国内外各机构和学者的测算结果，我国地方政府隐性债务约为30-50万亿元，明显高于地方政府显性债务规模18.39万亿元。

隐性债务规模不明确给高层宏观经济判断和决策造成了障碍，因此有必要全面了解债务基础。近年来，地方政府的隐性债务问题引起了高度警惕，中央部委已采取措施查明隐性债务情况，遏制隐性债务增长。

一方面，自2018年7月以来，国家审计署全面开展了地方政府隐性债务审计。此后，财政部发布了《地方政府债务统计监测工作方案》等文件，并推出了财政部隐性债务监测平台系统，要求各地上报隐性债务、资产等数据，开展债务规模综合调查；另一方面，要求各地在5-10年内化解存量隐性债务，一些隐性债务化解方案相继出台。

天津、镇江、江苏、湘潭、湖南、常德、遵义、贵州、湖北等地的部分县市已与CDB地方分行沟通，用CDB低息贷款替代高利率隐性债务。

在中央政府不予援助的原则下，各种债务化解方案将陆续出台。