谭浩俊：落实自然资源产权主体是改革关键

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为加快完善自然资源资产产权制度，进一步推进生态文明建设，中共中央办公厅、国务院办公厅近日发布了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》。意见不是很长，但是谁拥有自然资源资产、如何保护它们、如何开发它们以及谁将监督它们的问题已经明确。特别是“着力完善自然资源资产产权制度，着力落实产权主体”的要求，指出了自然资源产权制度改革的关键。

事实是，无论是国有资产还是自然资源资产，产权主体都是一个非常关键的方面。如果产权主体不明确，产权制度改革就难以取得突破。即使我们不情愿这样做，我们也会留下许多潜在的风险，甚至侵犯业主的权利，损害业主的利益。例如，前几年发生的侵犯私有产权的行为在一定程度上影响了私人投资者和私营企业家的发展信心和投资热情。在过去的两年里，一些类似的案例通过甄别得到了纠正，从而增强了私人投资者和私人企业家的信心，恢复了他们的投资热情。

对于自然资源，也有必要对产权主体进行明确界定，以避免产权主体不明确所留下的“后遗症”。《意见》明确提出:“承包土地的所有权、承包权和经营权应当分离，经营权应当买卖和抵押。”探索宅基地所有权、资格和使用权的分离。也就是说，土地和宅基地都“分为三权”，所有权属于国家，承包权和资格权属于农民，经营权和使用权可以转让、入股、抵押等。，有效提高了土地和宅基地的利用效率，特别是土地的集约利用，为保护18亿亩耕地奠定了坚实基础，为保障粮食安全和蔬菜供应提供了良好条件。

从近年来的实际情况来看，土地流转确实在提高土地集约利用效率和土地产出方面发挥了重要作用。特别是解决了大量农民进城务工导致的土地利用率低、种植效率低和土地严重撂荒的问题。同时，与农民分散经营和分散种植相比，粮食和农作物的产量也有了很大提高。更重要的是，通过土地的集约利用和集中种植，农村留守人员也有了新的就业机会空房，这可以比他们自己种植挣得更多。

对于宅基地来说，如何通过所有权的确认和产权主体的确认，使农村宅基地“动”起来，带着“价值”移动也是非常重要的。如果产权主体得不到确认，宅基地就无法流转，农民就无法在宅基地上获得更好的收入。确切地说，宅基地是一项非常重要的资产，是提高农民收入水平的一个非常重要的渠道。因此，《意见》明确提出了宅基地产权主体的“三权分立”，这自然为下一步的宅基地产权制度改革奠定了很好的基础。

值得注意的是，为了充分发挥建设用地的作用，提高建设用地的利用效率,《意见》还提出了设立地上、地上和地下建设用地使用权的要求，以促进空.的合理开发利用这也意味着今后建设用地的使用必须分类设置，有的必须统一规划和使用。特别是地下，应该是地面和地表的有效补充，从而减少地面和地表上的各种压力。只有这样，我们才能真正达到集约用地的目的。

不仅如此，意见还对其他自然资源，如矿山、海洋、滩涂、地下水等提出了产权主体的要求。

一般来说，我国的自然资源资产由国务院自然资源主管部门统一行使。在此基础上，探索建立委托省市政府行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度。需要特别注意的是，意见明确说明了如何加强农村集体自然资源资产的管理和产权主体的确定。《意见》指出，要确认农村集体所有自然资源资产的所有权，依法落实农村集体经济组织的特殊法人地位，明确农村集体经济组织代表集体行使所有权，增强农村集体所有自然资源资产的管理和经营能力，农村集体经济组织成员享有自然资源资产的合法权益。

这一点是明确的，农村集体自然资源资产的产权主体是确定的。今后，涉及这些方面的资产必须由集体经济组织决定。农村集体经济组织代表全体农民，组织的所有成员都有发言权。也就是说，自然资源资产使用权的转让、持股和抵押必须经过组织成员的研究和讨论，并且只有得到绝大多数人的同意才能进行。

当然，自然资源资产产权主体的界定非常复杂，需要更多的配套措施和方法。例如，如何划分农村自然资源资产和农村集体资产的界限，自然保护区的采矿权和取水权，以及如何处理个人利益和集体组织利益的关系，都是需要进一步研究和完善的政策问题。然而，在任何情况下，这些意见都已在总的方向、目标和问题上得到明确界定。具体操作过程中需要改进和补充的，可以通过制定细则和配套措施来解决。产权主体的落实是自然资源产权制度改革的关键，也是自然资源产权制度改革能否深入推进的核心。