任泽平：银保合并证监独立 意在防化风险发展直接融资

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资料来源:泽平宏

正文:任泽平甘源恒大研究院

中国的金融监管正处于一个大变革的时代。随着中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的合并，监管理念从行业监管向职能监管转变，借鉴英国“双峰”和美国监管模式，形成了“一个委员会、一条线、两次会议”的新监管体系，“超级央行”即将出现。监管理念更加现代化，未来将强调宏观审慎和监管协调。

中国证监会的独立性表明，中央政府已将发展直接融资置于重要位置。中国证监会为生物技术、云计算、人工智能和高端制造业的“独角兽”企业开辟了一条“快车道”，符合相关规定的企业可以申请即时申报和初审，无需排队。中国证监会将创造良好的工具和相应的制度安排来支持新的经济企业，使企业能够选择合适的方式返还a股。

新的监管体系将能够更好地实现预防化学品风险和服务实体这两个目标。

1.银行监管与保险监管融合，“目标监管”改革方向明确

3月13日，第十三届全国人民代表大会第一次会议在人民大会堂举行了第四次全体会议。下午，审议了国务院机构改革方案，听取了王勇国务委员对方案的说明。计划对金融监管机构进行了重大调整:设立了中国银行保险监督管理委员会(601988)(香港股票03988)，将中国银行业监督管理委员会(银监会)和中国保险监督管理委员会(保监会)起草有关银行业和保险业的重要法律法规和审慎监管基本制度的职责分配给中国人民银行，不再保留中国银行业监督管理委员会(银监会)和中国保险监督管理委员会(保监会)。

根据计划声明，新成立的委员会将整合原银监会和保监会的职责，依法监管银行业和保险业，维护银行业和保险业的合法稳定运行，防范和化解金融风险，保护金融消费者的合法权益，维护金融稳定。

纵观中国金融监管机构的演变，可以看到一条清晰的脉络:集中监管→分业监管→目标监管。

从20世纪90年代到PBOC中央集权阶段，金融监管基本上由PBOC主导。其中，从中华人民共和国成立之初到1978年，中国所有的金融业务都由中国人民银行垄断，计划经济时代的烙印明显；从1978年到20世纪90年代初，即改革开放之初，金融市场在改革开放的探索中自发地进入了混业经营状态。然而，金融监管改革滞后于金融市场的发展，中国人民银行仍被作为上级单位监督下级单位实施计划。

1992年至2008年期间，探索建立了不同监管机构的分业监管模式，不同类型机构的监管权限相继从央行剥离，新的监管机构相继成立。其中，从1992年到1999年，根据《金融体制改革决定》，金融市场明确规定了保险、证券和银行分业经营的原则，严格的分业经营与逐步形成的分业监管相协调；然而，自1999年以来，在全球金融自由化的背景下，中国逐渐放开了分业经营的限制，形成了一种切实可行的金融混业经营模式。金融监管再次滞后于金融市场的发展。

2008年以来，中国进入了探索和构建全新目标监管模式的阶段。2008年，美国次贷危机影响了全球金融稳定，国际社会开始关注宏观审慎和行为审慎问题，中国也开始转向目标监管模式的探索。2011年，央行首次明确提出宏观审慎管理的概念，开始遏制各机构混业经营带来的影子银行风险。2016年，央行差别准备金动态调整机制升级为mpa制度，2017年，国务院金融稳定发展委员会进一步成立。

到目前为止，中国已经初步形成了以财政委员会协调配合、稳健的货币政策和宏观审慎政策为双重支柱、综合考虑微观审慎和行为审慎等因素的多目标监管体系。

中国新的监管改革主要应对两大挑战和趋势:分业监管不适合混业经营，货币政策关注通胀而忽视资产价格。改革方向:货币政策保障货币稳定，宏观审慎保障金融稳定，微观审慎保障个人金融机构稳定和消费者权益保护。中央银行负责前两项工作，金融稳定委员会负责第二项工作和监管协调，合并后的监管机构负责后两项工作。弥补监管短板空让不应该混在一起的交叉金融做自己的事，并合并单独的监管体系以适应正常的混业经营趋势。

这一次，银行保险职能的合并和中央银行责任的分配改革，与当前构建目标监管模式的探索是一致的。根据方案描述，此次改革的目的是解决现行体制中存在的监管责任不清、交叉监管和监管空白等问题。加强综合监管，优化监管资源配置，更好地协调对系统重要性金融机构的监管，逐步建立符合现代金融特征、协调合作监管、不存在系统性金融风险底线的强大有效的现代金融监管框架。目标监管的改革方向是明显的。

2.监管理念从行业监管向职能监管转变，借鉴“双峰”监管模式，形成“一委一行两会”的新监管体系，“超级央行”即将问世

分开很久，再分开很久。监管环境发生了巨大变化，混业监管成为大势所趋。监管的概念已经转变为根据业务性质划分监管对象，从行业监管转变为职能监管。今天，随着新业务和新产品的出现，监管应采取实质重于形式的原则，即监管对象应根据业务性质进行划分。两个协会的合并可以解决分业监管遗留的监管职责不清、监管交叉盲点等问题。

相应“两会”的工作重点将划分为:央行宏观审慎监管、银行保险微观行为监管和证监会证券市场监管。中国人民银行的职能增加了起草银行业和保险业的重要法律法规和审慎监管的基本制度；中国银行保险监督管理委员会的主要职责是依法对银行业和保险业进行统一监督管理，维护银行业和保险业的合法稳定运行，防范和化解金融风险，保护金融消费者的合法权益，维护金融稳定；对于中国证监会而言，除了机构监管之外，监管对象还包括上市公司和合格投资者，因此有必要建立以信息披露为核心的制度，维护以直接融资为主的公开、公平、公正的证券市场。其监管性质决定了其不同于银监会和保监会。未来，央行将肩负多重责任，不仅需要制定和实施货币政策，还需要负责制定银行保险业的宏观审慎规则。此外，中央银行将设立金融稳定发展委员会办公室，这表明中央银行可能成为一个拥有巨大权力的“超级中央银行”。

中国证监会未来的重要任务之一是欢迎独角兽回归。2018年3月5日，《政府工作报告》提出“支持优质创新企业上市融资”。中国证监会为生物技术、云计算、人工智能和高端制造业的“独角兽”企业开辟了一条“快车道”。符合相关规定的可申请即时复审，无需排队，复审可在两三个月左右完成。目前，中国证监会回应称，已专门成立新技术、新产业、新形式、新模式创新经济模式专家委员会。与此同时，中国证监会表示，“目前，约有100家国内独角兽企业拥有10亿美元资产，不超过50家拥有20亿美元资产，将分批推进a股上市。”

双峰借鉴英国，证监会独立借鉴美国。中国央行行长周小川表示，中国金融监管机构的改革借鉴了英国的“双峰”监管机制改革。金融危机改革后，英国的“双峰”监管模式根据目标设置监管机构和职能。英格兰银行的货币政策委员会(mpc)、金融政策委员会(fpc)、审慎监管委员会(prc)和独立于英格兰银行的金融行为监管机构(fca)负责价格稳定、金融稳定(宏观审慎)、单个金融机构的稳定(微观审慎)、消费者权益保护和其他不同的防止监管的目标。美国保留证券和期货委员会。首先，因为美国证券市场高度复杂，规模庞大；这是因为经纪公司不是具有系统重要性的机构，它们的业务性质明显不同于银行和保险。为了更好地服务实体经济，证监会有必要单独设立。因此，从国际经验来看，中国证监会独立与否的案例时有发生，这关系到一个国家资本市场的基础。英国的资本市场是由外部力量支撑的，属于小国金融，而美国是基于自身的经济实力。中国的资本市场需要服务于实体经济，所以它的基础在于它自己，它属于类似于美国的大国金融。中国证监会的独立性有利于扎根和服务国内经济。

金融稳定委员会(FSB)负责在“一方两次会议”的基础上进行监督和协调。财政委员会是国务院协调合作审议金融稳定、改革发展重大问题的协调机构。主要职责是:1)贯彻落实党中央、国务院关于财政工作的决策部署；(二)审议金融业改革和发展的重大规划；3)协调金融改革、发展和监管，协调货币政策和金融监管相关事宜，协调合作中的重大金融监管问题，协调金融政策与相关财政政策和产业政策；(四)分析判断国际国内金融形势，做好国际金融风险应对工作，研究防范和处置系统性金融风险、维护金融稳定的重大政策；(五)指导地方金融改革、发展和监管，对金融管理部门和地方政府进行业务监督和问责。

3.银行保险的合并与中国证监会的独立性:防范风险和发展直接融资

在三会合一的体制下，为什么只合并银行保险的两个会议？让证监会保持独立？原因如下:

首先，银行和保险业务交叉严重，监管机构重叠率高。联合监管有利于防范系统性金融风险。随着金融业务的不断发展，分业监管的弊端日益突出。在“全国十大条”的推动下，保险业的资产配置范围不断扩大，与银行的资本交换规模日益扩大，导致交叉业务严重。在混业经营趋势明显的背景下，传统的分业监管已经不能适应金融发展形势的要求。同时，我国重要的系统性金融机构大多分布在银行业和保险业，混业经营下监管缺失等问题容易滋生系统性金融风险。因此，两者的联合监管也符合风险防范的政策要求。

二是银行监管和保险监管的监管对象相似，监管理念和监管规则趋同，合并符合趋势。银监会和保监会的监管对象是金融机构，证监会的监管对象不仅包括金融机构，还包括上市公司和投资者。两者都是基于资本约束的监管，同时保险又具有储蓄性质，因此二者在监管理念上有相似之处。后者主要对信息披露的真实性负责，对投资者和消费者具有更强的保护性。保险业监管借鉴了银行监管的许多规则。保险业的“中国第二代偿付能力监管体系”(paying for the second generation)类似于银行业监管中对银行资本充足率的监管要求，因此保险业将“paying for the second generation”视为“巴塞尔协议iii”。银监会发布的《流动性风险管理办法(征求意见稿)》中的流动性匹配率指标，是将保险业较早应用的规则引入银行业，以纠正期限错配。他们有相似的监管理念和规范，所以合并是符合潮流的。另一方面，从监管能力来看，他们的专业能力要求是相似的，而保险业本地监管人才的短缺尤为严重。就机构规模而言，银监会规模庞大，而中国保监会除省级分支机构外，只有5个地级分支机构，人员相对较少。因此，银保并轨也有利于协调监管人才，变外部沟通为内部协调，充分发挥监管人才的专业能力，提高监管效率。

第三，规范间接融资渠道，发展直接融资。银行和保险业务是间接融资，而证券是直接融资。目前，我国间接融资比例过高，直接融资不足。扩大间接融资滋生金融风险，也推高实体融资成本，不利于实体经济的发展。2017年全国金融会议强调了直接发展融资的重要性。中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的合并以及中国证监会的独立，有利于规范间接融资，促进直接融资的发展，服务于经济转型的目标。