完善扶持政策组合支持村镇银行发展

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自2007年3月中国第一家农村银行上市以来，截至2017年第三季度末，四川仪陇惠民农村银行已迅速发展到1567家，覆盖31个省的1230个县(市、旗)，有效增加了农村金融服务供给，促进了农业供给方的改革，成为多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系中的重要力量。然而，由于成立时间短、市场认可度低、抗风险能力弱、业务范围窄，以及监管政策“同质化”和互联网金融快速发展的综合影响，村镇银行的发展体现出行业约束和制度脆弱性，行业发展形势严峻。

今年年初，银监会主席郭树清在相关会议上表示，下一步要“改善村镇银行准入条件，继续发展村镇银行等小微金融机构，提高农村基础金融服务覆盖率、普及率和便利性，成为基层网点。”从当前实际出发，要加快完善货币政策、财税政策和监管政策支持的组合拳，充分发挥三大政策的协同作用，积极构建以积极激励支持农村银行的长效、制度化、法制化政策体系，促进农村银行差异化发展，进一步“完善适合农业和农村特点的农村金融体系”。

客观地说，农村银行的相关配套政策，如再融资政策、财税政策和监管政策等还存在一些问题。

与村镇银行相关的货币政策主要是支农小额贷款政策，其存在的主要问题是:一是支农贷款期限与村镇银行不匹配。一般来说，支农再贷款的最长期限不超过一年，而支农贷款大多为中长期贷款，支农再贷款到期后，农村银行面临流动性缺口的压力。二是农村银行支农再贷款额度有限，年度申请手续繁琐。三是支农转贷利率浮动幅度不超过支农转贷利率的3个百分点，不允许同业存放，利润水平相对较低。第四，小额再融资必须有相应的抵押物，抵押物严格限于农村银行少见的证券资产抵押物，如国债、央行票据、政策性金融债券等，条件相当严格。

财税政策存在的主要问题包括:一是财政奖励和补贴的力度和期限有限。2010年9月，财政部修订完善了《县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管理暂行办法》，规定各级财政部门对县域金融机构涉农贷款平均余额同比增长15%的部分给予奖励，奖励资金由中央和地方按规定比例分享。但是，东部、中部和西部地区可以从机构开办之年起享受3年、4年和5年的补贴。第二，财政奖励和补贴不能按时足额发放。由于增量奖励条件严格、地方财政困难、行政审批环节复杂等原因。一些地区出现了财政奖励和补贴不能按时足额发放的情况。第三，税收优惠期为5年，采取一刀切的办法。农村银行五年优惠税费到期后，相关税费将按照正常的金融企业标准立即征收。农村银行的企业所得税税率为25%，远高于农村信用社的12.5%。第四，农村银行不在金融账户准入名单之内。

监管政策中的问题主要集中在监管标准上。村镇银行不是完全的政策性银行，也不同于商业银行。此外，法律机构众多，分布广泛，地域差异明显，业务模式差异较大，大大增加了有效监管的难度。因此，现有对村镇银行的监管是其他商业银行的监管标准，过于严格，处罚过多，导致村镇银行缺乏活力和生机。

对此，应以问题为导向，加快完善相关组合拳，进一步支持村镇银行持续健康发展。

首先，建议调整支农和支持小额贷款政策，加强货币政策支持。一是解决支农贷款期限与农村银行贷款期限不匹配的问题。例如，结合农业生产周期，或针对贫困地区等特定地区的农村银行，应适当延长支农贷款期限，以合理满足小企业和“三农”的资金需求。二是增加农村银行支农再贷款，简化再申请手续；改变支农再贷款的定额管理模式，由按资金比例定额管理转变为按涉农贷款规模定额管理。第三，差额提高了空.支持农业再融资的利率根据村镇银行的经营成本、绩效和区域特点，确定了适用于不同村镇银行的具体加息幅度。四是支持农业和再融资，放宽小额贷款申请条件。

其次，要运用财税政策相结合的方式，加强财税政策的支持。一是适当延长农村银行定向费用补贴和激励期限。通过放宽增量奖励条件，改进财政奖励和补贴的分配方式，加强对现行财税政策执行情况的监督，使财政奖励和补贴能够按时足额拨付到村镇银行。二是加强地方财政对农村银行金融贴息资金的监管，确保各项补贴资金按时足额到位。第三，税收优惠政策到期并继续。5年优惠期结束后，根据村镇银行的实际情况，税费优惠将逐年递减。四是将村镇银行明确纳入西部鼓励类产业目录，充分享受与西部大开发相关的税收优惠政策。第五，村镇银行将被列入金融账户准入名单。

最后，进一步完善农村银行差异化监管政策，提高监管效率。一是农村银行主要监管指标的差异化管理。对于具有相应资质和一定规模的村镇银行，监管指标要求应在存贷比、拨备覆盖率和流动性管理等方面进行适当调整。第二，基于灵活性和有效性的原则，应建立符合村镇银行实际情况的公司治理结构，并给予其一定的缓冲期，以逐步落实村镇银行的公司治理要求。三是将村镇银行的业务范围、业务领域和规模与监管评级和风险监测结果挂钩，适当放宽限制，体现差异化监管原则。例如，在支持农业方面取得显著成绩的农村银行应该适当放宽商业限制，如票据、财富管理和信用卡；对符合监管标准的村镇银行，将出台可存放在村镇银行的社会保障资金、住房公积金、住房维修资金等支持措施，允许地方财政、乡镇和村委会在村镇银行开户、办理结算、发放涉农补贴、发放农村社会保障资金；对于监管评级在二级以上的村镇银行，应适当增加代理、委托等中间业务。

(作者是中央财经大学财经学院教授、博士生导师)