张锐：存款保险基金公司夯实金融安全“防护堤”

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近日，存款保险基金公司在北京正式成立。存款保险基金公司的出现，作为《存款保险条例》实施四年后央行推出的一项小举措，无疑标志着中国金融安全保护网的编织变得更加严格和安全。

2015年存款保险制度建立时，按照当时1/10000至2/10000 (0.01%-0.02%)的保险费率，商业银行和农村合作银行形成的存款保险基金因规模较小，交由中国人民银行金融稳定局代管，同时设立专门账户，实行分帐管理、分帐核算。经过五年的积累，中国的存款保险基金已经积累了大量的股票。截至去年年底，存款保险基金专户余额达到821.2亿元，没有支出和使用。在这种情况下，自然要推出独立的存款保险基金管理机构。然而，从基金数量扩张的角度来解释设立存款保险基金公司的意义是远远不够的。有必要从制度创新和战略运作的角度系统全面地认识它们。

首先，存款保险基金公司有利于实现存款保险基金的市场化和法制化管理。作为一种过渡性安排，将存款保险基金置于中央银行的行政职能部门之下应该是可以理解的，但这种附属地位很容易给外界造成存款保险基金管理机构行政化运作的假象，甚至导致对存款保险基金服务于货币政策而非遵循商业逻辑的理解的误判，从而质疑存款保险基金管理机构在实践中对金融机构监管的公平性。存款保险基金管理机构成为独立的法人组织后，其角色的独立性在“去行政化”的同时无疑得到了提高。在按照《存款保险条例》的要求对保险机构行使监督管理权的同时，可以按照市场化原则对存款保险进行全面管理，如适时调整存款保险费率、快速实施早期纠正措施和风险处置等。

其次，存款保险基金公司有利于存款保险基金的稳定性和有效性。与其他市场化基金一样，存款保险基金必须实现商业化和增值化，这不仅是保险机构的需求，也是存款保险基金公司的重要职责。存款保险基金公司由于其特殊的使命，在使用存款保险基金时必须首先体现安全性原则，同时在紧急需要时遵循适当的流动性要求。根据《存款保险条例》，存款保险基金除了可以在商业银行存款获得固定利息外，还可以投资于政府债券、央行票据、信用评级较高的金融债券等高级债券，还可以投资于股票和基金。由此可见，风险证券产品和金融衍生品不属于存款保险基金的投资范围。数据显示，去年，存款保险基金账户共收保费329.9亿元，实现利息收入11亿元。存款保险基金公司成立后，未来可能会增加股权产品的战略布局，以更稳定地实现基金增值。

第三，存款保险基金公司有利于实现对存款人权益更充分、更厚的保护。存款保险基金“取自市场，用于市场”。当银行陷入危机或破产清算时，储户可以从存款保险基金公司获得最高50万元的有限赔偿。根据央行披露的信息，在中国的存款账户中，存款在50万元以下的账户占所有存款账户的99.50%，这意味着目前的还款限额可以为所有保险机构99.50%的存款人提供充分的保障；从国际比较来看，美国、印度、巴西、比利时、阿根廷、西班牙、加拿大和英国的全部存款账户中，全额保险存款账户的比例分别为99.00%、98.00%、96.00%、95.00%、94.00%、87.50%和70%

第四，存款保险基金公司可以实现支付能力的持续和提高。存款保险基金公司的注册资本为100亿元人民币，唯一的投资者即股东是中国人民银行，中国人民银行得到国家信用背书的大力支持。也就是说，存款保险基金公司不会因为银行的大规模破产而被拖入泥潭，这种结果的概率几乎为零，从而铸造了存款保险基金公司支付能力的持久性和实力。同时，存款保险基金投资于无风险资产，其稳定的增值和强大的补偿能力也是毋庸置疑的。从这个角度来看，存款保险基金公司作为一种实体存在，赋予了存款人足够的信心和信任，彻底消除了存款挤兑引发的金融风险传导，最终牢牢守住了金融安全的铁栅栏。

最后，存款保险基金公司有利于实现更高效、更优化的金融资产重组。存款保险不仅仅是一个收银台或“支付箱”。根据“权责平等、激励相容”的市场化原则，存款保险基金公司在运用存款保险基金处理被保险机构风险的同时，也可以依法接管有问题的被保险机构。一方面，当问题保险机构出现时，存款保险基金公司将通过并购、重组等方式优先处置问题保险机构。因此，人们动态地判断，随着存款保险基金公司的成立，银行业的并购在未来肯定会增加；另一方面，在美国等发达国家，破产已经司空见惯。虽然到目前为止，在中国只有海南发展银行和宝商银行等少数机构破产接管，但随着未来银行数量的增加和金融市场开放带来的更加残酷的竞争，“银行不能倒闭”的现象在中国将成为历史。尤其是不良资产率高、盈利能力弱、融资功能弱的金融机构，如城市商业银行、农村商业银行、村镇银行等，在存款保险基金公司的作用下，更有可能进行优化重组。因此，国内银行业的自我清算和新陈代谢能力得到充分激活，金融业抵御风险的能力将显著增强。

值得指出的是，组织创新往往伴随着制度和机制创新。虽然《存款保险条例》赋予存款保险基金管理机构早期更正和风险处置的职能，但存款保险基金管理机构是否作为金融机构的接管和清算机构尚不明确。法律对存款保险基金管理机构的风险处置缺乏明确的职责分工，容易导致需要与金融监管部门“一案一议”，直接制约了存款保险基金管理机构的职能。因此，随着《存款保险法》的颁布，问题保险机构的风险处置需要从时间、路径、责任和职能等方面进一步明确和加强。

还需要注意的是，《存款保险条例》对风险处置触发机制的描述主要是定性的，即当金融机构存在违规操作、严重危及其稳健经营或损害存款人和投资人合法利益等风险时，监管部门可以采取接管或撤销等处置措施，但对于各类风险的处置，并没有一套可行的定量触发标准和及时的响应及启动程序。从金融稳定委员会24个成员实施的存款保险制度来看，许多国家都把重点放在问题金融机构的资本充足率上，即当资本充足率低于2%时，机构立即启动处置程序，引发这种情况的保险机构应在90天内实施自救，以避免延迟处置的倾向。这些成功的尝试值得中国借鉴。